界面新聞見習記者 | 郁娟

為持續改善空氣質量，中國出臺了新的統領性政策，涉及能源、產業、交通等多個領域。

12月7日晚，國務院發布《空氣質量持續改善行動計劃》（下稱《行動計劃》），目標到2025年，全國地級及以上城市PM2.5濃度比2020年下降10%，重度及以上污染天數比率控制在1%以內；氮氧化物和VOCs排放總量比2020年分別下降10%以上。

環境保護機構能源基金會環境管理項目主任劉欣告訴界面新聞，這是中國第三次以國務院名義發布大氣污染防治行動計劃，屬于“大氣十條”的第三階段。

劉欣稱，《行動計劃》最核心的一點是，落實了《大氣污染防治法》的要求，在管理政策上首次明確了城市空氣質量限期達標要求。

《行動計劃》要求2020年PM2.5濃度低于40微克/立方米的城市需在“十四五”期間（2020年-2025年）達標。未達標的直轄市和設區的市需編制實施大氣環境質量限期達標規劃，明確達標路線圖及重點任務，并向社會公開。

《行動計劃》將京津冀及周邊地區、長三角地區及汾渭平原列為重點區域，并提出到2025年的總體目標：屆時，京津冀及周邊地區、汾渭平原PM2.5濃度應分別下降20%、15%，長三角地區PM2.5濃度總體達標，全國地級及以上城市PM2.5濃度比2020年下降10%。

為實現上述目標，《行動計劃》中還包含了對高耗能產業、能源及交通結構優化的具體目標和措施。

“《行動計劃》以空氣質量改善的高標準推動經濟高質量發展，體現了環境保護優化經濟發展的主動性。”劉欣表示。

出臺三區域煤炭消費減量目標

對于近年中國因能源安全擔憂出現的煤電裝機新建設熱潮，《行動計劃》在制度性層面予以回應：支撐電力穩定供應、電網安全運行、清潔能源大規模并網消納的煤電項目及其用煤量，應予以合理保障。

或受此影響，12月8日A股開盤后，煤炭板塊震蕩拉升，焦炭生產商山西安泰集團(600408.SH)一度漲超8%，云煤能源(600792.SH)、陜西黑貓(601015.SH)等股跟漲。

但《行動計劃》依然強調了控制煤炭消費總量的要求，其中主要是對上述三大區域出臺了煤炭消費減量目標。劉欣稱，煤炭消費總量控制歷來是大氣污染防治措施中的核心。

《行動計劃》要求，到2025年，京津冀及周邊地區、長三角地區煤炭消費量較2020年分別下降10%和5%左右，汾渭平原煤炭消費量實現負增長。其中，重點削減非電力用煤。

“與十年前散煤替代不同的是，這次重點領域的煤炭減少，更多的是伴隨著經濟高質量發展和傳統產業轉型?！蹦茉椿饡禾哭D型綜合工作組主任于涵告訴界面新聞。

她表示，降低煤炭消費量的新驅動力包括，煤炭高依賴行業鋼鐵、水泥的轉型，能源消費結構向清潔能源的轉型，煤電在新型電力系統中的定位逐步過渡為“支撐和保障性電源”，煤電利用小時數持續下降。

于涵表示，這一政策將對重點區域減少煤炭消費產生非常積極的影響，未來煤炭消費會更高比例地集中在電力領域。

于涵認為，對煤炭實施總量控制，有助于加速電力行業尋求儲能、需求側管理等非煤電的靈活性資源。

“如果要實現空氣質量改善的目標，煤炭消費減量目標就必須完成?！?劉欣對界面新聞表示。

《行動計劃》提出，到2025年，非化石能源消費比重達20%左右，電能占終端能源消費比重達30%左右。

在此前的大氣污染防治過程中，以清潔取暖推進農村散煤治理是其中一項措施。

《行動計劃》依然要求“持續推進北方地區清潔取暖”，與之相關的配套要求是“持續增加天然氣生產供應，新增天然氣優先保障居民生活和清潔取暖需求”。

針對2017年起部分地區“煤改氣”后出現的氣荒現象，《行動計劃》要求“煤改氣”要落實氣源、以供定改。

據界面新聞此前報道，今年初出現限氣的一大原因是缺少“低價氣”。目前，地方正以新出臺的天然氣價格聯動機制以及向城燃企業撥付氣價倒掛補貼，試圖解決這一困境。

雪球顯示，今日燃氣板塊早盤集體上漲，南京公用(000421.SZ)、勝通能源(001331.SZ)漲停，凱添燃氣(831010.BJ)漲超12%，深圳燃氣(601139.SH)等股跟漲。

交通及鋼鐵產業結構升級

交通運輸領域是碳排放大戶。其中，以公路運輸和航運為主的貨運排放是交通領域減排的重點和難點。

《行動計劃》稱，探索將清潔運輸作為煤礦、鋼鐵、火電、有色、焦化、煤化工等行業的新改擴建項目審核和監管重點。

大宗貨物清潔運輸方式包括“公轉鐵”、封閉式皮帶廊道、新能源車船等。

“公轉鐵”是其中一大重點。由于鐵路電氣化程度較高，直接產生的碳排放遠低于公路運輸。從2017年開始，為了治理大氣污染，原環保部推動把公路運輸為主的貨物運輸結構轉為以鐵路為主。

據民間環保機構綠領環保今年發布的《環渤海港口貨物“公轉鐵”及短途清潔運輸現狀觀察報告》，目前鐵路在承接公路轉移的大宗貨物運輸方面，仍面臨能力不足、綜合成本高等瓶頸問題。

在公路貨運方面，《行動計劃》鼓勵在上述行業行業和物流園區推廣新能源中重型貨車，發展零排放貨運車隊。力爭到2025年，重點區域高速服務區快充站覆蓋率不低于80%，其他地區不低于60%。

智庫智慧貨運中心中國區主任王波勇對界面新聞表示：“交通領域，特別是貨物運輸的減污降碳需要政策做抓手，技術進步做推力。新的《行動計劃》的發布給貨物運輸結構優化、零排放中重型貨車的推廣等帶來了重大機遇。”

據界面新聞記者了解，目前新能源中重卡在續航里程上面臨“卡脖子”困境。

產業結構優化方面，相比2022年初工信部等三部委發布的《關于促進鋼鐵工業高質量發展的指導意見》，《行動計劃》對長流程煉鋼向短流程煉鋼轉變，新提出了量化目標。

《行動計劃》要求，有序引導高爐—轉爐長流程煉鋼轉型為電爐短流程煉鋼，到2025年，短流程煉鋼產量占比需達15%。

根據中國鋼鐵工業協會，相比長流程煉鋼，電爐短流程煉鋼可降低能耗50%，二氧化碳和顆粒物排放也可降低約70%。

針對《行動計劃》后的下一步措施，劉欣建議，應盡快出臺空氣質量達標方案編制導則，指導各地開展達標方案編制。同時，加強對煤炭總量削減指標在行業和城市層面的分解落實以及督查檢查，并將其納入環保督查、雙碳戰略等政績考核中。

根據CCAPP《中國碳中和與清潔空氣協同路徑報告2023》，2022年，全國339個地級以上城市PM2.5年均濃度為29微克/立方米，相比2015年下降35.6%，但京津冀及周邊、成渝地區和汾渭平原的大氣污染擴散條件相較往年偏差，有利于PM2.5濃度上升。