文｜數智前線 張頡

編輯｜牛慧

2023年底，阿里云裁減政企客戶定制行業解決方案團隊，在業界引發關注。業界認為，這與阿里云“公共云優先，縮減線下項目”的戰略相關。實際上，政務市場是一個高度定制化、服務占比大的行業。公有云的業務場景和體系，與政府、大型央國企所要求的數據安全、定制開發、輔助運維都有很大差別，阿里云此舉被認為是痛定思痛后回歸公共云。

與此同時，三大運營商在加強各地資源池投入，與當地政府和企業合作互動頻繁；華為云在城市云之后，提出從“服務商”向“城市合伙人”轉變，都在加碼政務云乃至政企云市場。

實際上，中國政務云市場當下正處于變局之中。政務云建設源自2012年《國家電子政務“十二五”規劃》提出的“云計算服務優先”戰略。根據IDC統計，2022年中國政務云市場為500.52億元，與互聯網、金融一起，成為云計算Top3的行業市場。而最近幾年一個重要趨勢是，政務云正在向“城市數字化底座”轉變。除了政務，各地政府在推動當地企業、醫療教育及科研機構上到城市一朵云上，城市云已成為政企市場競爭的一個重要抓手。

2023年，國家數據局成立后，數據要素市場的變化，以及大模型的出現，更加速中國城市統籌建設數字底座的進程。目前，城市云市場暗流涌動，勢能巨大，市場上的玩家紛紛調整策略，這將影響到中國政企市場以及云計算市場的未來格局。

01、市場出現重要變量

每年10月左右，不少地方政府都開始了第二年的規劃。“今年一位城市主管者專門找到我們，討論產業突破。”一位云計算資深人士告訴數智前線，“他在考慮怎么推動本地數字經濟，或以數據要素、大模型為核心做創新。現在每個城市的主管者，基本上都在這個高度上。”

經歷10年發展，政務云正在從過去基礎設施的大建快上，轉向業務和價值。“我們認為基礎設施的建設，達到了相對的峰值。”一位行業人士對數智前線坦承。根據IDC的統計，2022年政務云在基礎架構的投資占比已達73%。

一些省會城市已加大PaaS和SaaS服務類的預算占比和投入，從重建到重用。“以前政務云上跑的應用不多，但近幾年大家也清楚了，高速路修通了，更需要跑車。”致遠互聯副總裁、政務事業群總經理張浩告訴數智前線，“政務云的發展已進入以應用為核心的云上創新階段，從建設模式看，由分散建設向集約化建設轉變，購買服務的趨勢逐漸成型。”

“談到2024年，他們尤其期望在數字政府建設方面，尋求轉變和價值突破。”啟明星辰青海分公司總經理申丹青告訴數智前線。

以湖北襄陽為例，當地政府花了10年時間，讓政務服務、便民服務和企業服務都“長”到了政務云平臺上。襄陽也成功獲批建立全國第五個國家級車聯網先導區，并在全國建立首個全域交通碳排放量化監測平臺。襄陽還開始進入數字人、大模型服務等創新產業。

“大模型的到來，將與算力、數據等形成閉環。”一位云計算人士告訴數智前線，“大模型是業務驅動的，有可能促進價值的轉化，讓政務云進入一個新階段。”

除了大模型，今年數據要素市場的動向，甚至讓一些資深人士認為，政務云的格局將有可能改變。

“數據要素會改變政務云的格局。”軟通智慧CTO楊旭青對數智前線判斷。最近，國家數據局發布了《“數據要素x”三年行動計劃(2024—2026年)(征求意見稿)》，對業界影響很大。在政務領域，數據已進行了治理，實現了資源化，現在要解決數據資產化、資本化，為此各地會新建一些組織，比如成立數據產業集團。

此前，城市中有政務云，由大數據局主管，管理政務數據；還有一些云基礎設施，由工經信科委等來主管，管理如工業互聯網等行業數據。數據產業集團的出現，可能會帶動組織上的變化，“這個影響很大。”楊旭青分析，“數據要素會是一個重要驅動力，可能會將這些基礎設施很好地打通。”

“實際上，我看到在某些城市，這些基礎設施越來越融合，起初可能是體系上的，如管理部門先融合。”楊旭青說，政務云在逐步演進為城市基礎設施，像城市中的水電氣一樣。“現在各地政府也更關注在這個城市底座上，對當地特色產業的拉動，以及云平臺與創新產業的結合，來帶動當地經濟，比如智能制造、大模型相關人工智能產業落地等。”一位云計算人士觀察。

華為云、騰訊云在政務云上的策略已發生變化，按照“城市一朵云”來做設計規劃。IDC分析師說，華為提出的城市云，在160城共建”一城一云“，其實是將政務云作為切入口，再擴展到當地央國企、科研院所、教育醫療......從G（政府）端拓展到B（企業）端，未來還可能拓展到C（消費者）端，從而抓住城市戰場的大盤子。”

02、摸爬滾打的十年

回顧政務云走過的十年歷程，業界認為大體經歷了三個階段：

在1.0階段，是基礎設施的投入期，很多城市自建機房，購買大量硬件，但政務云此時是一個支撐體系，解決資源問題，重建不太重用。

到了2.0階段，政務云開始重視運營，各地大多成立大數據局，作為政務云的統籌部門。有各種運營能力的企業開始進入，做輔助運營，比如推動各委辦局應用上云、數據匯聚，華為云和浪潮云的大發展也從此時開始，也涌現出軟通智慧、國泰新點、數字政通等一批從事數據治理、數據中臺的企業。

此時，本地化運營機制和體系成為必須。在此階段，華為將它在運營商市場上的服務模式引入，并開始招聘高端咨詢人員，幫助城市做頂層架構設計，確保將其在當地構建的數字底座，融入到城市發展的邏輯框架中去。

更多企業也在細分業務和場景中構建類似體系。“我們在持續搭建這個體系。”啟明星辰申丹青告訴數智前線，它是國內安全行業首提“第三方獨立安全運營”概念的企業。“尤其是政府重要數據，要把能力更多下沉到本地。因此，當一朵云開始建設時，要讓員工和政府部門，都參與到建設過程中，在‘實戰中不斷提升能力’，在當地培養出一批安全運營管理人員。”

目前政務云進入3.0階段，業界開始談“底座”，政務云要成為城市的底座。

“我們看到部分省市開始統籌建設數字底座。”致遠互聯張浩說，“特別是今年大模型的發布，各委辦廳局的智慧應用，需要構建一體化大平臺。”統籌已成為智慧的前提，要建立統一門戶、統一數據管理平臺、統一的開發平臺，致遠互聯也在此時提出七大統一，依托協同運營平臺底座，實現組織業務創新和全面重塑。

“PaaS能力也要越來越強，高階服務出來了，云原生化和AI的能力才有了意義。”楊旭青說，“目前政務云在不斷累積能力，讓應用越來越輕量化，各委辦局間才能容易實現應用統一，才會帶來數字化轉型。”華為云相關負責人也告訴數智前線，他們與全國性或區域頭部ISV一起，開展了政務云的云原生化專項行動，在過去兩年多時間中，完成一半以上城市的云原生升級。

“再往下我覺得一個重要的變化是，城市一朵云讓政務云成為城市中像水電氣熱、道路、橋梁一樣的基礎設施。”楊旭青說。

這將給市場帶來很大變化。云上承載的不僅是政務，而是政務+產業。中國城市云市場，也成為政企市場兵家必爭之地。2023年下半年，華為云也有了新提法，如華為云中國區副總裁劉少華在華為云城市峰會·襄陽站上稱，未來華為云將致力于從“服務商”向“城市合伙人”轉變。這要求云服務商要從頂層設計、全棧技術與服務、招商引資、創新產業培育等，與城市開展多維合作，探索一個從政務云到城市云底座的升級新模式。

“城市合伙人就意味著一起做城市基礎設施，一起做整體規劃設計，一起去找其他的人一塊來干事。”楊旭青分析，既然是城市合伙人，就站到了城市層面，涉及從頂層規劃、建設、運營到可持續發展的完整路徑。以運營為例，包含主體運營、輔助運營和場景運營。主體運營可能是城投等部門；IT公司可能開展城市基礎設施的輔助運營；還需要場景運營商。軟通智慧也有輔助運營和行業運營的計劃。

現在，市場上的供應商策略也在隨之發生變化。

三大運營商在全國的資源池和服務下沉上有優勢，并在城市基礎設施市場保持高速增長，但面對城市對PaaS不斷提升的需求，需要更多的投入和追趕。

華為云提出了城市一朵云和城市合伙人的概念，從城市數字化轉型維度進行更大布局。2023年，華為云通過發展高斯數據庫、盤古大模型、工業軟件、MetaERP、軟件工具鏈等核心技術和“城市合伙人”模式，正走出一條差異化道路，或將給未來政企云市場帶來更多創新可能性。

互聯網云廠商在進行策略調整。公有云被認為是符合大勢的方向，但在國內，政府部門和不少大型央國企，還不能認可將數據放在公有云上。

阿里云最近的調整，似乎在邊緣化政務業務，未來針對龐大的城市一朵云有怎樣的戰略和舉措，還有待觀察。“它可能也會與騰訊云一樣，走產品化道路。”有業界人士認為。

騰訊云已轉型產品廠商，強調自研產品和被集成。2022年騰訊云成立運營商部門，期望與在數字化市場進展較快的運營商建立更緊密的合作。負責人沈可稱，運營商更愿意聯創或采購一個組件，在上面自己“長東西”。為此，騰訊云需要將自己的產品充分解耦，“可能原來提供一個杯子，現在要把杯子把手拆下來，以被集成方式提供。”

有資深人士提出，政企云在基礎設施層相對標準化，但堆棧越往上走，越面臨定制開發和運維問題，標準產品化道路仍需解決這一模式問題。

03、2024，大模型對政務云重構

“大模型給政務云市場帶來了重構機會。”云從科技子公司、AI服務企業眾數信科創始人吳炳坤告訴數智前線，事實上這些變化正在發生。

政務云十幾年下來，不少城市已經比較飽和了，存量市場競爭居多。“但大模型出來以后，一個很有意思的點是，我們服務的一個城市，本來已有兩朵云，市場體量不太需要第三朵云，但一家云計算企業，通過大模型成功進入。”吳炳坤說。

在每座城市2024年的整體規劃中，幾乎都列入了大模型，因此2024年大模型在城市層面，或是一個爆發期。目前推出大模型的政務云廠家，都在積極走訪客戶。原來各城市的政務云，算力偏通用，正在根據大模型的需求，加大智算的比例。

“大模型的改變，可能會比以往任何一項技術都更快。”張浩說，其實它降低了整個數據使用的難度和模型能力，很多政府現在都在提城市GPT，大模型成為城市服務的要素。

出于城市人口、經濟和產業情況的不同，城市對大模型的態度不盡相同。有的城市市長會自己使用大模型，對大模型態度積極，想從應用創新上，解決城市面臨的實際問題；有的則先完成國家政策給予的基本動作，保證安全不出問題。

“典型的頭部城市都在積極探索，2023年12月到2024年1月，我們會有一些具體合作項目落地。”一位華為云資深人士稱。華為云于2023年推出了盤古大模型3.0版，在政務、氣象、礦山等領域已落地。

在深圳，福田區率先攜手華為推出政務大模型——福田政務助手“小福”，針對高頻、復雜事項，提供實時問答互動、智能秒批、政策推送等智慧政務服務；在廣州白云區大模型與市長熱線12345做了結合。

過去市民打熱線電話是人工接入、人工分揀、人工跟蹤閉環，現在AI取代了人，來實現閉環，分撥時間也從3~5分鐘，提升到秒級。“長沙、成都也都在探索大模型服務于城市治理。”上述華為云人士介紹，但在大連一些區域，則在考慮大模型與頭部科研院所的結合，去加速本地的科研創新。

“從探索的情況看，大模型可能按照“通用能力+場景建設”模式推進場景應用落地，以政府高頻應用為重點，比如公文管理，包括公文生成、智能糾錯、公文查重、輔助審批，通過大模型加持，可以實現高效政務辦公。”致遠互聯張浩說。

行業模型是不少城市的選擇。當聽說襄陽要做大模型發展基地，國家信息中心信息化和產業發展部主任單志廣曾在當地舉辦的會議中，建議襄陽在行業垂直領域體現價值，比如政務大模型，形成應用+運營+操作的模式。“其實大模型的發展路徑一定是通專結合的。”

啟明星辰申丹青也觀察說，在大模型上，他接觸的城市更關注某一個行業大模型。比如，青海作為三江源的核心，重點關注生態環保與牧業之間的平衡，這可能是行業大模型的用武之地；甘肅工業較多，工業領域的大模型會更受關注。“智慧城市會通過不同行業模型，連點成面。”

在經歷了10多年的發展，政務云已向城市云底座轉變，由于涉及政務和城市產業兩個龐大的市場，它將成為云計算競爭最為激烈的戰場之一。業界對這一平臺底座的要求更高，對供應商能力的需求也更為綜合。