界面新聞記者 | 翟瑞民
界面新聞編輯 | 劉海川
我國啟動新一輪農村宅基地制度改革試點以來，如何破解宅基地流轉難題一直是各地探索的重點領域。作為一項旨在賦予農民更多財產權益的措施，宅基地使用權抵押改革因牽扯到民法典等法律的根本規定，試點推進一直是穩慎為先。
近期發布的全國人大常委會公報透露，關于授權改革試點地區暫時調整實施民法典關于宅基地使用權不得抵押的規定，允許農戶開展宅基地使用權抵押貸款的法律草案，在擱置審議2年后，最終被終止審議。全國人大常委會憲法和法律委員會經研究認為，宅基地使用權抵押問題比較復雜，需要在黨中央明確下一步改革部署后，再統籌考慮有關授權試點問題。
宅基地制度改革已成為農村“三塊地”改革中最為艱難的領域。在專家看來，二十屆三中全會《中共中央關于進一步全面深化改革?推進中國式現代化的決定》（簡稱《決定》）公布后，農戶住房和閑置宅基地盤活利用將成為宅基地制度改革新的切入口。
終止審議
“宅基地改革試點已經結束了，改革報告也已提交給省里，對于下一步怎樣安排，我們也在等待，一切都是未知數。”東部某省被列入新一輪宅基地制度改革試點地區的農業農村部門相關負責人對界面新聞表示。
該試點地區此前因探索農村宅基地使用權抵押改革成效顯著，曾被多家媒體宣傳報道。上述負責人介紹，前幾年關于宅基地制度改革確實取得一些進展，但是全國人大常委會審議授權草案沒能通過后，按照法律規定宅基地使用權是不能抵押貸款的，所以在農業農村部的要求下，地方改革也及時停止了。
全國人大常委會公報介紹，這份草案全稱為《關于授權國務院在北京市昌平區等農村宅基地制度改革試點地區行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，于2022年6月提交十三屆全國人大常委會第三十五次會議審議。
公報稱，審議過程中，有的常委委員提出，宅基地使用權抵押問題比較復雜、敏感，各方面意見不完全一致，建議慎重考慮。鑒于這一情況，經報黨中央同意，委員長會議決定草案暫不交付表決。
此后，國務院辦公廳曾提出，農村宅基地制度改革宜審慎推進，鑒于本輪試點距結束期限已不足一年，建議由農業農村部、中國人民銀行會同有關方面深入研究全國人大常委會審議中提出的有關重點問題，認真總結試點工作，研究提出是否繼續試點探索的意見建議，按程序報黨中央，待明確下一步改革部署后，再統籌考慮草案審議安排相關問題。
2024年6月17日，全國人大常委會憲法和法律委員會向委員長會議作出關于終止審議草案的報告，委員長會議審議通過了報告。
“由全國人大常委會授權開展的改革試點，才可以調整現行法律規定，由于民法典明確規定宅基地使用權不可以抵押，所以秉持‘重大改革均須于法有據’的原則，這項授權草案被終止審議，說明至少在目前這個階段，突破現有法律框架以實施宅基地使用權抵押改革的條件尚不成熟。”廣東外語外貿大學土地法制研究院助理研究員曹益鳳博士對界面新聞表示。
十八屆三中全會以來，我國主要推進了兩輪農村宅基地制度改革試點。
第一輪改革啟動于2015年，全國33個縣(市、區)開展了農村宅基地制度改革試點工作，并于2019年底結束。2018年，中央“一號文件”提出，“以探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點。2020年8月，“兩辦”印發《深化農村宅基地制度改革試點方案》。隨后，全國104個縣（市、區）和3個地級市啟動第二輪農村宅基地制度改革試點。
2021年2月，時任中央農辦秘書局局長吳宏耀在國新辦新聞發布會上表示，新一輪農村宅基地制度改革試點的核心是要探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式。在試點中，著眼保護進城落戶農民宅基地權益，要探索農戶宅基地資格權的保障機制，同時，通過探索宅基地使用權的流轉、抵押、自愿有償退出、有償使用等，來增加農戶的財產性收入。
此次授權草案被終止審議后，宅基地使用權抵押改革未來該如何推進？曹益鳳認為，從中央農辦、農業農村部引領的第二輪深化宅基地制度改革試點工作來看，各地主要是在現行法律框架內開展探索。如果缺乏全國人大常委會授權，推進宅基地使用權抵押的改革將與民法典的規定相沖突，從而使改革失去法律基礎。“如果不突破現行法律規定，宅基地流轉就只能在本集體經濟組織內部進行。”曹益鳳說。
流轉受困
宅基地使用權抵押改革究竟難在哪？曹益鳳指出，問題癥結仍然是要破解宅基地使用權對外轉讓這一難題，這也是幾次改革試點面臨的主要難點。
她表示，此前首輪改革中，各地對宅基地對外流轉已有探索，但是當時并未形成可復制、可推廣的經驗，比如僅在流轉范圍上，全國試點地區的做法就千差萬別。第二輪改革主要在現行法律框架下進行，宅基地流轉方面更難有實質性突破，調研發現，部分試點地區的宅基地流轉探索主要局限于本集體經濟組織內部成員，并且這些成員還需要符合宅基地使用權申請條件。這也是目前我國有關宅基地的法律規定所呈現的共同傾向。
界面新聞注意到，近年來不斷有試點地區在嘗試擴大宅基地流轉范圍。
第一輪宅基地制度改革中，湖南省瀏陽市作為試點地區，曾探索允許農村宅基地使用權在縣域內流轉。第二輪改革試點啟動前，2022年6月，浙江省紹興市柯橋區峽山村村委會舉辦了一場宅基地拍賣會，只要是紹興市范圍內擁有農村宅基地資格權的人都可以參與競拍。此次競拍會共有15塊宅基地總面積13429.3平方米，競拍累計金額高達576.8萬元。
曹益鳳表示，宅基地使用權抵押改革能否順利推進，關鍵還在于農村房屋及其宅基地能否變現，能否進入市場流轉。在目前的制度背景下，宅基地流轉很難突破。因為現有法律規定宅基地使用權主要由成員申請取得，即使是因房屋流轉產生的宅基地使用權流轉，其受讓人也必須符合宅基地使用權的申請條件，這樣導致宅基地流轉范圍大大限縮。加之宅基地使用權一般可基于成員身份無償取得，自然也會影響此類流轉的積極性和農房及其宅基地正常價值的實現。
某高校一位要求匿名的農村改革專家對界面新聞表示，關于農村土地制度改革中，宅基地改革面臨的爭議最多，各方分歧也比較大。
該專家表示，比如關于宅基地資格權，人們在理解上就有狹義和廣義的區分，甚至會把宅基地使用權本身也包含進去。關于資格權定性，基本上認為是屬于成員權，這是主流學說，也有觀點認為是用益物權等，但都不是主流的觀點。至于使用權，爭議就更大，到底是所有權上派生出的不動產用益物權，還是宅基地使用權派生出的次級用益物權，是否包括債權性的法定租賃權，各方觀點很難統一。
我國目前在推進的承包地流轉改革進展相對順利。據國家統計局數據，截至2022年，全國已有1474個縣（市、區）建立流轉市場、約2.2萬個鄉鎮建立流轉服務中心，全國家庭承包耕地土地經營權流轉面積已超5.32億畝。
上述匿名專家表示，宅基地改革相對承包地改革更加復雜。承包地“三權分置”中，承包權和經營權分離就是基于流轉的事實成立的，但是宅基地的使用權和資格權如何分離就很難界定。
“承包地改革面臨的阻力比較小，因為農民通過土地的收入占比少，不是特別在乎，所以對改革結果接受度更高，但是宅基地不一樣，農民把十幾年甚至一輩子的財富積蓄都放在住房上了。”該專家表示，宅基地制度改革是目前“三塊地”改革中比較慎重，而且是推進速度比較慢的，說明農民對宅基地高度重視，中央推進改革也是試圖尋找比較慎重穩妥的方式。
盤活利用
“宅基地‘三權分置’從2018年提出到現在，依然沒有形成法律化的表達，說明分歧和爭議還很大。但是，不管怎么爭議，盤活利用閑置宅基地，這是沒有爭議的，也是大的改革方向。”上述匿名專家表示。
早在2017年時中國社科院農村發展研究所發布《中國農村發展報告（2017）》透露，全國農村居民點閑置用地面積已達3000萬畝。近年來，隨著中國農業人口市民化進程加快，這一數據又有大幅增加。
2024年中央“一號文件”提出，穩慎推進農村宅基地制度改革。同時，鼓勵以出租、合作開發、入股經營等方式盤活利用農村資源資產。二十屆三中全會通過的《決定》則明確，允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。
國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶近期在《中國農村經濟》2024年第9期撰文指出，未來5年深化農村土地制度改革的著力點，在農村宅基地方面主要是聚焦農戶住房盤活利用。
葉興慶表示，與十八屆三中全會直接觸及農村宅基地制度的改革策略不同，二十屆三中全會《決定》從盤活利用農戶合法擁有的住房切入。但是，這并不意味著農村宅基地制度改革就此止步。十八屆三中全會以來，在兩輪農村宅基地制度改革試點所開展的探索中，有些基本成熟，可以轉化為全面實行的制度安排；有些風險沒有充分暴露、各方面認識分歧較大，需要繼續探索。即便是圍繞通過出租、入股、合作等方式盤活利用農戶合法擁有的住房，也需要在關鍵環節上進行改革探索。
曹益鳳表示，盤活利用農村閑置房屋和宅基地本身就是“三權分置”改革的重要內容。此舉對于解決土地資源浪費、增加農民收入、推動農村產業升級和促進城鄉一體化發展等方面具有重要意義。各地應根據實際情況，積極探索和創新盤活利用閑置農房及其宅基地的有效途徑和政策措施。
上述匿名專家表示，隨著很多農村剩余勞動力進城落戶，農村剩余的宅基地會越來越多，閑置廢棄的宅基地肯定需要盤活，這就成為目前改革的主攻方向。當前，政策取向仍相對保守，對于盤活利用也主要是利用出租、入股和合作三種方式，并不包括轉讓。因為，轉讓就涉及到是轉讓給本村集體經濟組織成員，還是轉讓給城市人員或本地人員，會面臨法律掣肘。
曹益鳳認為，一方面，在農村社會保障尚未全面建立的當下，包括宅基地在內的土地使用權確為農民提供了最基本的生產生活保障。另一方面，農村房屋及其宅基地正不斷突破居住保障功能的限制，尤其是城中村、近郊村的農村房屋被用以對外出租，發展鄉村旅游、精品民宿、農家樂等，逐漸彰顯出財產價值。所以，宅基地制度改革需要在其承載的居住保障功能與其作為土地資源本身的財產功能上尋找平衡點，宅基地社會保障的核心功能不能拋棄，在此前提下肯認“房地一體”中的宅基地經濟利用價值。
“中央政策之所以強調不以農戶退出農村‘三權’作為進城落戶的條件，是因為他們在市民化過程中還沒能享受到穩定的城市社會保障。此時如直接切斷他們與農村土地的聯系，那么，沒有辦法完成市民化，或者在市民化過程中失敗的人，可能成為不穩定因素。目前農村土地不單承載了對種地農民的社會保障功能，對進城農民的市民化也起到托舉作用，可保證他們完成市民化之前或者城市社會保障發展到對其全覆蓋之前，不至于流離失所。”曹益鳳說。
宅基地制度改革未來如何尋找新突破口？“后續還是要多關注實踐層面的進展，要看有沒有更穩妥的方式和舉措，要看有沒有新的創舉可以進行提煉和推廣。”上述匿名專家稱，這項探索可能會比較漫長，需要保持歷史的耐心，等待一個自然而然的過程。