界面新聞?dòng)浾?| 張旭

界面新聞編輯 | 劉海川

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步保障和改善民生 著力解決群眾急難愁盼的意見》（以下簡(jiǎn)稱：《意見》）。意見提到，有效擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面。其中，優(yōu)化城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)檔次設(shè)置，合理確定繳費(fèi)補(bǔ)貼水平，適當(dāng)增加繳費(fèi)靈活性，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制。

該《意見》是自黨的十八大召開以來，首次以中央文件的形式頒布的一項(xiàng)綜合性民生政策。財(cái)政部社會(huì)保障司負(fù)責(zé)人葛志昊在國(guó)新辦舉辦的新聞發(fā)布會(huì)上介紹，國(guó)家財(cái)政承擔(dān)的城鄉(xiāng)居民全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)再提高20元，退休人員基本養(yǎng)老金也將適當(dāng)提高。今年中央財(cái)政進(jìn)一步加大補(bǔ)助力度，同時(shí)開展養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌調(diào)劑，超過3億老年人將受益。

“《意見》從引導(dǎo)性視角出發(fā)，對(duì)民生保障問題進(jìn)行了全面且系統(tǒng)的指導(dǎo)?！敝袊?guó)社會(huì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)式現(xiàn)代化研究院院長(zhǎng)張翼在接受界面新聞采訪時(shí)表示，在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，激發(fā)城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)積極性并適當(dāng)提高繳費(fèi)基數(shù)，同步提升政府津貼水平并提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，是本次政策改革的關(guān)鍵方向。

幫扶作用有限影響個(gè)人繳費(fèi)動(dòng)力

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)共同構(gòu)成了我國(guó)社?；A(chǔ)養(yǎng)老體系的第一支柱。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，第一支柱覆蓋約11億人，基本對(duì)勞動(dòng)適齡人口的全覆蓋。

其中，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是專為未就業(yè)的城鄉(xiāng)居民設(shè)立的一項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，該制度由政府主導(dǎo)實(shí)施，允許符合條件的人員自主選擇參保。其籌資模式融合了個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助以及社會(huì)資助等多種方式，實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的待遇支付政策。

根據(jù)財(cái)政部收支數(shù)據(jù)計(jì)算，當(dāng)前城鎮(zhèn)職工退休人員月均養(yǎng)老金3500元左右，而全國(guó)1.78億人在領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，領(lǐng)取待遇大約月均223元。

“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自設(shè)立以來，其籌資模式便借鑒了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，兩者呈現(xiàn)出顯著差異。”一位不愿具名的養(yǎng)老金融領(lǐng)域?qū)＜以诮邮芙缑嫘侣劜稍L時(shí)表示，當(dāng)前，多數(shù)參保人傾向于選擇最低繳費(fèi)檔次，如每年繳納200元，交滿15年后就不再繳費(fèi)。照此情形，參保人退休后每月能領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額將十分有限。

“如果僅僅依賴城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)來維持生活，目前確實(shí)難以滿足農(nóng)村老人的基本生活需求。”中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院副教授，北京銀安養(yǎng)老金融研究院常務(wù)副院長(zhǎng)張棟此前在接受界面新聞采訪時(shí)表示，農(nóng)村老年人的生活來源往往更加多元化。他們中的大多數(shù)人擁有土地，土地養(yǎng)老作為農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式之一，扮演著重要角色。此外，傳統(tǒng)的子女贍養(yǎng)模式依然是老年人生活的重要支撐。所以，在農(nóng)村，老年人實(shí)際上是依靠多種渠道共同來維持其基本生活的，無法完全依賴養(yǎng)老金。同樣，在城市中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也難以完全滿足老年人的生活需求。

界面新聞經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，除北京、上海等地區(qū)外，全國(guó)近九成省份的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，多在300元以下。其中，北京的居民繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)省份中居于首位，其最低繳費(fèi)檔次為1000元；上海緊隨其后，最低繳費(fèi)檔次為800元。

該專家也坦言，文件中提及的增強(qiáng)繳費(fèi)靈活性，或許意在優(yōu)化繳費(fèi)檔次的選擇范圍。比如，不再設(shè)定固定的繳費(fèi)檔次限制。然而，即便采取這樣的措施，居民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的意愿仍可能不會(huì)有明顯提升。

尤其考慮到，在當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，居民個(gè)人所繳納的資金都累積在個(gè)人賬戶之中，而這些資金并未開展市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)，僅按照一年期的記賬利率來計(jì)算利息。實(shí)際上，這意味著這部分資金正處于不斷貶值的狀態(tài)。

不過，張翼認(rèn)為，優(yōu)化城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)檔次設(shè)置，適當(dāng)增加繳費(fèi)靈活性，旨在拓寬繳費(fèi)區(qū)間，體現(xiàn)“多繳多補(bǔ)”政策，進(jìn)而提高城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)積極性。

多繳未多得，地方激勵(lì)機(jī)制不足

張翼指出，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之下，主要面臨統(tǒng)籌層次不高、繳費(fèi)基數(shù)偏低以及地方政府財(cái)政提供的財(cái)政津貼不足等問題。

政府補(bǔ)貼方面，界面新聞注意到，盡管多數(shù)省份遵循“繳費(fèi)越高補(bǔ)貼越多”的原則，但實(shí)際情況卻是多繳未多得，這在一定程度上反映出政策并未有效激勵(lì)居民多繳費(fèi)。

值得注意的是，上述提到的多繳未多得，是增量意義上的多繳未多得。在總量和絕對(duì)值意義上，國(guó)際范圍內(nèi)基本是多繳多得，至少多繳不少得。

以廣東為例，目前廣東城鄉(xiāng)居民最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是180元、最高標(biāo)準(zhǔn)是4800元，共9個(gè)檔次。廣東省各級(jí)人民政府對(duì)參保人選擇低檔次標(biāo)準(zhǔn)（每年180元、240元、360元）繳費(fèi)的，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元；對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)（每年600元及以上）繳費(fèi)的，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年60元。這一補(bǔ)貼政策實(shí)際上在一定程度上反映了“多繳未多得”的情況。

此次《意見》提到，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制旨在解決上述問題。張翼指出，在后續(xù)政策調(diào)整中，若各地方能夠依據(jù)居民繳費(fèi)額的一定比例來確定補(bǔ)貼金額，并使補(bǔ)貼金額隨繳費(fèi)額的增加而動(dòng)態(tài)變化，將有助于達(dá)成鼓勵(lì)多繳多得的政策目標(biāo)。

另外，界面新聞也注意到，為改善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金總體待遇情況，近年來，黨和中央多次提到進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)。

2025年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)在政府工作報(bào)告中介紹今年政府工作任務(wù)時(shí)提出，完善社會(huì)保障和服務(wù)政策。其中，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)再提高20元，適當(dāng)提高退休人員基本養(yǎng)老金。此前在今年的一號(hào)文件中也對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老作出過規(guī)定，逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

在今年全國(guó)兩會(huì)上，張翼也提出，未來十年內(nèi)，可以通過每年將個(gè)人基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分每月上調(diào)20元至30元的方式，達(dá)成城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金“倍增”的目標(biāo)。

據(jù)張翼粗略估算，從現(xiàn)在起到2035年，如果每年將居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分的每月領(lǐng)取待遇標(biāo)準(zhǔn)提高30元，考慮到物價(jià)上漲等因素，到基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)將增加到每月近500元，再加上居民個(gè)人賬戶的資金積累，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇標(biāo)準(zhǔn)可以提高到600元以上。

“在這種情況下，農(nóng)村老年人口可以依靠自家房前屋后種植的蔬菜自給自足，加上土地流轉(zhuǎn)所得及偶爾的零工收入，來維持其基本的晚年生活。老年夫婦兩人領(lǐng)取到的待遇，按照當(dāng)前的不變價(jià)格計(jì)算，如果達(dá)到1200元左右，其基本生活就能夠維持?！睆堃碚f。

如何調(diào)整？

針對(duì)目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的短板問題，張翼指出，應(yīng)適度提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)，有條件的地方應(yīng)率先完善養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，確保其與中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人民養(yǎng)老保險(xiǎn)需求的變化相適應(yīng)。在提高繳費(fèi)基數(shù)的同時(shí)，相應(yīng)提高政府補(bǔ)貼。

“具體改革措施需因地制宜、因時(shí)制宜。”張翼指出，在推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的過程中，應(yīng)遵循如下原則：當(dāng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境穩(wěn)健、財(cái)政收入有保障時(shí)，可適當(dāng)加大改革力度；而若地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇瓶頸，改革應(yīng)更注重實(shí)際，秉持實(shí)事求是的態(tài)度。張翼稱，要以逐年增長(zhǎng)，小步快跑方式，隨國(guó)力而改善農(nóng)民到達(dá)退休年齡的領(lǐng)取待遇。

不過，另一位專家指出，當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在投資結(jié)構(gòu)以及制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性方面，尚未實(shí)現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變。從實(shí)際情況來看，這類制度的管理成本偏高，參保人員所繳納的金額有限，但管理這筆資金卻需要投入大量的人力。

實(shí)際上，我們一直討論的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，嚴(yán)格意義上講，并不完全契合傳統(tǒng)保險(xiǎn)的定義。更確切地說，它更接近于多支柱養(yǎng)老保障體系中的“零支柱”。

這位專家表示，不少國(guó)家都設(shè)有類似的國(guó)民年金制度，像日本的國(guó)民年金，只要民眾滿足特定條件，就能領(lǐng)取這筆錢。而我國(guó)現(xiàn)行的制度，只是將領(lǐng)取對(duì)象限定為城鄉(xiāng)居民。此外，還額外設(shè)定了參保滿15年的領(lǐng)取條件。但在其個(gè)人看來，這15年的繳費(fèi)年限要求，對(duì)于整個(gè)制度而言，實(shí)際意義并不顯著。

繳費(fèi)年限問題，歷來很多專家學(xué)者進(jìn)行討論。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心助理研究員王振振在文章《健全城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制——2024年中央一號(hào)文件專題解讀》曾提到，探索繳費(fèi)年限基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)于連續(xù)繳納城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)超過15年的參保人員，給予額外的基礎(chǔ)養(yǎng)老金獎(jiǎng)勵(lì)。

“從制度合理性與實(shí)際效能的角度考量，對(duì)現(xiàn)有體系進(jìn)行框架性的結(jié)構(gòu)調(diào)整或許是更為明智的選擇。比如可以借鑒國(guó)際上成熟的國(guó)民年金制度經(jīng)驗(yàn)，將個(gè)人賬戶部分分離出來等。”上述專家表示。

然而，他也坦言，在短期內(nèi)，這一整合過程或許會(huì)遭遇諸多挑戰(zhàn)與難題。

因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的角度出發(fā)，考慮到當(dāng)前居民養(yǎng)老保障體系中社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式下，個(gè)人賬戶的作用尚未得到充分發(fā)揮，未來這兩種模式有可能會(huì)逐步分離，以尋求更為高效與合理的養(yǎng)老保障機(jī)制。