記者 樊旭
4月末召開的中共中央政治局會議要求“加大宏觀政策調節力度”“抓緊謀劃增量政策工具”，在經濟下行壓力和財政收支矛盾雙雙加大的背景下，經濟學界對于發行特別國債的呼聲很高。
分析師認為，今年第三季度或是特別國債發行窗口期，發行規模預計在1萬億元至2萬億元之間。
除了發行特別國債，分析師表示，擴大預算赤字率、發行長期建設國債也可成為政策選項。
財政收支矛盾突出
特別國債是指專門服務于某項政策或項目，具有特別用途的國債。不同于日常發行的國債，特別國債不計入財政赤字，可以突破財政赤字常規限制。我國歷史上總共發行過三次特別國債，最近一次是2020年發行的1萬億元抗疫特別國債。
分析師普遍認為，新冠疫情的超預期沖擊給原本已面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱“三重壓力”的中國經濟造成更大負擔，使用特別國債作為增量工具的必要性越來越大。
平安證券首席經濟學家鐘正生指出，財政政策在逆周期調節中發揮著支柱性作用。當前，財政收入面臨疫情沖擊，穩增長和常態化防疫對財政支出的訴求上升，加之退稅和土地市場低迷，若沒有特別國債等增量工具，年內積極財政發力或將面臨較大約束。
中泰證券也表示，就財政政策而言，出臺增量政策工具首先需要解決的就是資金來源問題，而疫情使得財政收入籌集難度加大，收支矛盾顯得更為突出。因此，特別國債被市場寄予期望。
財政部數據顯示，今年1-4月，全國一般公共預算收入74293億元，全國政府性基金預算收入17565億元，兩項收入合計，廣義財政收入91858億元，同比下降10.2%。同時，一般公共預算支出80933億元，全國性政府基金預算支出31488億元，兩項支出合計，廣義財政支出105781億元，同比增加6.1%。
未來，隨著更多城市采取常態化疫情防控，財政支出將超過年初預算。根據國泰君安證券的一項測算，針對城鎮人口的常態化核酸檢測、核酸亭建設和方艙醫院建設三項防疫支出成本至少在2900億元左右，最高可超過9400億元，占全國一般公共預算支出的比重在1.1%-3.5%。
此外，為了穩增長，基建投資提速也需要財政進一步投入。國泰君安預計，2022年全年財政資金或需額外投入1300億-2600億元到基建領域。
發行規模將超1萬億元
鑒于以上提到的原因，分析師多認為，今年下半年特別是第三季度可能會啟動發行特別國債，規模預計在1萬億至2萬億元。
光大證券認為，特別國債在三季度發行有三個理由。第一，目前對于特別國債尚處于前期討論或醞釀階段，后續涉及的決策程序不少，短期內很難推出。第二，目前地方政府專項債正處于發行高峰，特別國債不太可能同時推出。第三，新增特別國債仍將供地方政府使用，而四季度一般是國債發行的密集期。因此，如果確定發行特別國債，第三季度是個較為合適的時間窗口。
此外，華創證券指出，發行特別國債需要通過全國人大常委會審議，《預算法》規定，財政部應當在全國人大常委會的30天前，將預算調整初步方案送交全國人大財經委初步審查。《全國人大常委會2022年度監督工作計劃》顯示，人大常委會擬在6月、8月、10月、12月聽取和審議相關報告，因此，6月和8月是觀察特別國債發行的重要時間窗口。
從發行規模來看，國盛證券預計在1萬億-1.5萬億元左右。“參考2020年曾經發行過1萬億特別國債。由于2020年疫情對經濟沖擊更大，因而今年再度以抗疫名義發行特別國債，規模明顯超過2020年的可能性比較有限。”國盛證券在一份研究報告中稱。
粵開證券則認為，今年的發行規模應當超過2020年。首先，當前疫情沖擊更大，同時“穩”的重要性上升，勢必要有更大力度。其次，保民生和提高居民抗風險能力、降低焦慮的必要性高于以往。我國存在大量靈活就業人員，手停口停，要予以高度關注。此外，在堅持動態清零的政策方針下，若從5月起從全國推行核酸常態化免費檢測，基準情形下年內核酸檢測支出最高將達到1.26萬億元。
粵開證券表示，綜上，基建、抗疫、保民生三項新增財政支出規模分別將達到2.4萬億元、1.26萬億元、936億元，總計3.7萬億元。同時，考慮到基建資金的其他來源及避免杠桿率過快上升，而抗疫、保民生更為剛性，因此特別國債規模在2萬億元左右比較合適。
在談到特別國債用途時，分析師提到最多的三個方向分別是支持抗疫，助力基建，保障民生。支持抗疫，主要是為了減輕基層壓力；助力基建，主要是為了對沖總需求快速下行，確保預期和信心穩定；保障民生，主要是加大對就業、居民消費的支持力度，緩解疫情帶來的焦慮感。
但不同于多數分析師，中泰證券認為，用特別國債籌集的資金補充財力缺口、更大程度支持減稅降費，可能是更好的選項。理由有二：首先，基建雖為穩增長的重要抓手，但政府大舉擴張基建可能對民間投資造成“擠出”，因此，雖然對于基建領域的支持必不可少，但財政大舉擴張支出的做法需要謹慎。
其次，發行消費券或消費補貼短期確實有助于減緩消費的下行趨勢，但很可能形成對消費需求的透支，在補貼退出后，消費可能會明顯下滑。
因此，中泰證券表示，與上述兩項相比，減稅或是更優選項。當前居民部門預期轉弱，很大程度上同疫情對居民收入的沖擊有關，可以通過分配結構調整的方式，來促進居民收入的恢復性增長。
增量財政政策的另外選項
除了特別國債，分析師還提出了其他可能的增量財政政策，主要是擴大預算赤字率和發行長期建設國債。
野村證券首席經濟學家陸挺5月14日在清華五道口首席經濟學家論壇上表示，從目前情況看，年初的預算計劃可能難以支撐財政支出的明顯增加，必要時可考慮調整今年的赤字規模，用于加大有合理回報項目的基建建設。
根據今年的《政府工作報告》，2022年財政赤字率擬按2.8%左右安排。2020、2021年，我國財政赤字率分別為3.6%、3.2%。
國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長馮俏彬近日在《經濟觀察報》撰文指出，財政赤字率2.8%這一數值，無論是相對于國際水平還是我國的歷史經驗值，都是偏低的，這為我國應對更大沖擊留下了寶貴的財政空間。
她表示，如果二季度形勢繼續惡化、促進居民消費、加大對受疫情影響群體的現金支持的必要性將陡然上升，可能對提高財政赤字率提出現實要求。可密切跟蹤形勢變化，審慎決定是否要提高赤字率，以及提高到多少合適等問題。
另外，華創證券認為，還可以通過發行長期建設國債的方式來彌補財政缺口。作為國家預算內基礎設施性建設的專項投資，長期建設國債資金定向用于基建領域，且與必須投向有一定收益項目的專項債不同，長期建設國債對項目收益沒有硬性要求，資金使用更為靈活，在“穩增長”目標壓力下不失為一種選擇。