記者 | 程大發

編輯 | 翟瑞民

2022年7月12日，國家發改委網站發布《“十四五”新型城鎮化實施方案》（下稱“《方案》”），其中提到，繼續推動戶籍制度改革，試行以經常居住地登記戶口制度。

國家發改委曾解釋，以經常居住地登記戶口制度，是指公民離開常住戶口所在地到其他城鎮（除極少數超大城市外）連續居住半年以上，滿足合法穩定就業或合法穩定住所（含租賃）條件的，可以到經常居住地公安機關申請為本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母辦理戶口遷移登記。

此前在2020年3月，《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》首次提出“放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度”。2021年發布的《“十四五”規劃綱要》也提出，力爭到2025年底，除極少數超大、特大城市外，在全國范圍內建立以經常居住地登記戶口制度，推動實現人口居住在哪里、戶口登記就在哪里。

上海社會科學院城市與人口發展研究所研究員鄧智團向界面新聞介紹，試行經常居住地登記戶口制度，將更有利于促進人口的自由流動，而人口的自由流動是現代經濟和社會發展的內在要求。

“從全文來看，《方案》部署未來三年的工作重點應該是戶籍制度改革。”鄧智團介紹，綜合今年3月發布的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，以及“十四五”前期發布的任務和政策文件來看，推動農業轉移人口市民化，一直是新型城鎮化最首要的任務。而在推動農業轉移人口市民化過程中，戶籍制度改革是最核心的內容。

我國的戶籍制度是一項國家行政制度，是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關系等公民人口基本信息的法律制度，其主要功能是建立對公民身份情況的登記。

鄧智團介紹，在我國城市化進程中，戶籍制度已經不僅僅作為人口管理的一個制度而存在，它還承載了很多社會福利和公共服務功能。據國研中心社會部相關課題組在2010年的調查，與戶籍掛鉤的個人權利有20多項，涉及政治權利、就業權利、教育權利、社會保障、計劃生育等各個方面。

 “對于流動人群來講，沒有戶籍身份就導致他們在社會保障、公共服務，尤其是子女教育等方面，得不到均等的福利待遇。” 上海交通大學安泰經濟管理學院特聘教授，中國發展研究院執行院長陸銘曾告訴界面新聞，這是戶籍制度必須改革且一直在改革的原因。

在“十四五”開局之年，國家發改委就曾提出，協同推進戶籍改革制度，有序放開放寬城市落戶限制。此次《方案》中再次提出，全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制；全面放寬城區常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件。

鄧智團認為，近年來戶籍制度的改革措施對個人和家庭跨區域流動是很有利的，“因為公共服務與戶籍制度掛鉤，個人在一個地方落戶之后再遷往另一個城市，會面臨很多問題，比如受限于工作年限等無法落戶，導致養老金無法提取、不能參加高考、不能購買住房等等。”他說，以經常居住地登記戶口，就可以把一些公共服務與戶籍制度剝離，即使沒有戶口，也有機會在城市享受到社會公共福利。

“人口流動對城市發展來說是非常必要的，因為只有人流動起來了，城市才會有活力，潛能才能發揮出來。”鄧智團說，因此，目前戶籍制度改革中，包括建立完善全國公開統一的戶籍管理政務服務平臺，取消一些城市的落戶限制，確保外地與本地農業轉移人口進城落戶同等待遇，完善超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目，鼓勵取消落戶名額限制，試行以經常居住地登記戶口制度，城市群、都市圈內的同城化累計互認等等，“核心改革目標都是如何去破除人口流動的障礙。”

值得注意的是，根據《方案》，放寬落戶限制及試行以經常居住地登記戶口制度，不包括個別超大城市。“雖然《方案》沒有明確，但一般我們認為，個別超大城市就是北京、上海這些城市，可能還包括深圳。”鄧智團說，北京和上海是中國最大的兩個城市，人口規模都接近2500萬，目前來看，這兩個城市在人口規模增加帶來經濟效益的同時，還面臨著社會、交通、環境等等城市病，所以這些超大城市的核心任務仍然是“疏解非核心功能”。

另一方面，鄧智團指出，試行經常居住地登記戶口制度并不意味著常住人口就此擁有城市戶籍，因此，制度試行地還需要出臺具體方案和配套措施，規定通過經常居住地登記戶口，來享受城市公共服務的范圍和具體方式。