記者 | 張倩楠

編輯 | 翟瑞民

國家發改委日前正式發布《“十四五”新型城鎮化實施方案》（簡稱“《方案》”），其中明確提出，轉變超大特大城市開發建設方式，積極破解“大城市病”，推動超大特大城市瘦身健體。

國家統計局2021年9月公布的《經濟社會發展統計圖表：第七次全國人口普查超大、特大城市人口基本情況》顯示，我國超大城市包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7城，特大城市有武漢、西安、杭州、沈陽、長沙等共14城。據國家統計局說明，城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。

近年來，隨著城市規模的不斷擴張，超特大城市面臨著中心地價升高、環境污染、交通擁堵等問題。為了破解“大城市病”，北京、上海等超大城市都選擇了控制常住人口、疏解部分功能及設施，以緩解城市人地矛盾。

作為全國第一個減量發展的超大城市，北京市在2015年出臺的“十三五”規劃建議中提出疏解非首都功能，并明確北京人口2300萬是“天花板”。2018年7月31日，北京市印發《關于全面深化改革、擴大對外開放重要舉措的行動計劃》，將推動減量發展放在了首位。北京市委書記蔡奇日前在作黨代會報告時介紹，過去五年來，北京嚴格落實“雙控”及“兩線三區”要求，實現了人城六區常住人口比2014年下降15%的目標，城鄉建設用地減量110平方公里。

此前在2016年，上海市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要指出，到2020年將常住人口控制在2500萬人以內，同時，加快淘汰落后產能，優化人口結構。自2015年起，上海市已經過兩輪三年行動計劃（2015－2017年、2018-2020年），累計完成低效建設用地減量化73.8平方公里。

北京、上海之外，瘦身健體也成為其他多個大型城市努力的方向。2021年11月，四川省政府印發《成都都市圈發展規劃》提出，要優化提升成都中心城區功能，推進中心城區瘦身健體。今年3月，湖南省政府印發的《長株潭都市圈發展規劃》也提出，要推動長沙市中心城區瘦身健體。4月，陜西省印發的《西安都市圈發展規劃》指出，要推動西安中心城區瘦身健體，推動城市發展由外延式擴張向內涵式提升轉變。

推動超特大城市瘦身健體，首先要“瘦下來”。《方案》提出，要科學確定城市規模和開發強度，合理控制人口密度。有序疏解中心城區一般性制造業、區域性物流基地、專業市場等功能和設施，以及過度集中的醫療和高等教育等公共服務資源。此前，北京市委市政府京津冀協同辦協同綜合處處長周浩曾介紹，北京中心城區常住人口占比由2015年的59.3%下降到2020年的50.2%。

但有觀點認為，中心城區人口密度下降，是把大量人口遷往郊區，增加了擁堵和通勤時間。對此，南京大學城市科學研究院執行院長胡小武對界面新聞介紹，城市中心區人口的疏散和減量，只要是結合產業轉移和就業轉移的同步疏散，就不會是簡單地把人口“趕到”郊區。反之，如果中心城區人口遷移到外圍，但就業依然在中心城區，確實會形成新增的通勤人口以及交通擁堵等問題。所以，大型城市中心城區的人口減量化，必須要推動產業和就業轉移，才是良性的、有機的減量化發展和有效疏解。

胡小武表示，將城市中心區一般性服務設施和高度集中的醫療和教育設施進行疏散、遷移，有助于實現產業與人口的雙疏解和遷移。但這種疏解也會面臨一些挑戰，例如長期居住于中心區醫院的醫生、高校教師等工作人員及其家庭，已經形成了生活的圈層與慣習，隨著工作單位搬遷移居會較為困難，但不移居就只能面臨更長的通勤時間。

對此，《方案》提出，要依托超特大城市及輻射帶動能力強的I型大城市，以促進中心城市與周邊城市(鎮)同城化發展為導向，以1小時通勤圈為基本范圍，培育發展都市圈。提高都市圈交通運輸連通性便利性，推動市內市外交通有效銜接和軌道交通“四網融合”，有序推進城際道路客運公交化運營。

都市圈是近年來我國推進城鎮化進程中大型城市區域化發展的一個重要方向。都市圈能增加核心城市與外圍地區的聯系，在社會和經濟發展層面形成協同效應，所以各省份在調整大型城市建設規劃時，發展都市圈成為主要目標。

超特大城市“瘦身”，也就意味著郊區新城要承接疏解出的產業、人口，引入公共服務資源來滿足相應的需求。此次《方案》也明確，完善郊區新城功能，引入優質資源、促進產城融合，強化與中心城區快速交通連接，實現組團式發展。

胡小武指出，完善郊區新城功能，主要是要形成新的產城融合、職住一體，而生態宜居、交通便利的產、城、人高標準融合發展需要各種資源的導入，滿足多層次需求，這也需要更精細的城市規劃來配套，包括在產業、教育、醫療、商業、公共服務等方面進行提升，并且從建設進度上同步推進，如此才有助于實現更高效能、更便利人口轉移的新城建設。

為了有序培育現代化都市圈，《方案》提出，鼓勵都市圈社保和落戶積分互認，統籌布局新建大型公共服務設施，促進教育醫療資源共享。胡小武表示，郊區引入優質資源還需要盡量對就業人口購房有較友好的支持政策，包括貸款、首付比例等等相關支持。總之，郊區新城如果能夠實現產業、就業、人口、生活、生態的有機重組，便能夠真正實現疏解中心城區功能的目標。

胡小武表示，總體而言，大型城市中心城區的人口和產業疏解之后，保留下來的將會是以科技創新、研發、金融、文化創意、先進制造為代表的高素質就業人口集聚為主的產業形態，這種產業高端化和就業人口的高端化，本身符合了城市產業與人口集聚的規律，這是中心城區級差地租決定的一種市場化資源配置行為。

這種功能差別是否可能造成城市之間和城市內部資源分配不均衡？胡小武對界面新聞表示，“中心城區發展高端化產業形態是中外城市的典型模式，但是大型城市中心城區本身面積大，相比于郊區而言，這種不均衡格局是客觀必然。城市從來沒有均衡發展的形態，中心、次中心、郊區、外圍圈，本身便是一種圈層型、梯度化發展的格局，無可厚非。”