文 | 湯雨 王玉鳳 趙榮美 王進
2021年9月22日，中共中央、國務院印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，明確需要深化能源體制機制改革，包括：全面推進電力市場化改革，加快培育發展配售電環節獨立市場主體，推進電網體制改革，明確以消納可再生能源為主的增量配網、微電網和分布式電源的市場主體地位。
2022年3月25日，中共中央、國務院《關于加快建設全國統一大市場的意見》（下稱《大市場意見》）指出，要維護統一的公平競爭制度，堅持對各類市場主體一視同仁、平等對待，并加快營造穩定、公平、透明、可預期的營商環境。
業界比較糾結的問題有幾項：
一是維護統一的公平競爭制度。是否有這樣的制度？如果沒有，如何形成？一旦形成了公平競爭制度，如何保障這一制度的貫徹執行？
二是各類市場主體一視同仁。在立法缺失的情況下，政策如何保障一視同仁，平等對待？
三是推進電網體制改革。電網體制為何改？如何改？何為先？
此前發布的《電力大戰④：歐洲互聯模式，他山之石可取？》、《電力大戰⑤：歐洲分拆制度，“三公”市場之核心？》及《電力大戰⑥：用戶權益保護，“三公”市場之初心？》，詳細介紹了歐洲統一市場體系。
參照比較成功的電力跨境市場模式、以及堪稱雙碳及綠色發展表率的歐洲統一市場體系，現以增量配網改革為例，繼續探討業界比較糾結的幾大問題。
增量配網改革，政策密集下發
按照2015年《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（下稱“電改9號文”）要求，2016年10月，國家發改委、國家能源局發布了《有序放開配電網業務管理辦法》，鼓勵社會資本投資、建設、運營增量配網，通過競爭創新，為用戶提供安全、方便、快捷的供電服務。
2017年12月，國家發改委印發了《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》（下稱《指導意見》），為各省市區制定增量配網配電價格機制提供了原則性的指導。
目前，增量配網是指以工業園區為主的局域電網，其電壓等級可以是110kV或220（330kV）及以下，按照省級配網規劃，增量配網的建設不能與省級配網規劃出現沖突，避免配電設施的重復建設及交叉供電。所以，增量配網不屬于省級輸配電網，而是局域電網，是省級配網供應的一個“特殊大用戶”（一個具有配售電網的用戶）。
2021年以來，國家及各省市區對于增量配網的政策陸續推進。
2021年2月，國家發改委、能源局發布《關于推進電力源網荷儲一體化和多能互補發展的指導意見》，鼓勵社會資本等各類投資主體投資增量配網項目，開展源網荷儲一體化綠色供電園區建設。
隨之，河南、陜西、內蒙古、遼寧、甘肅、安徽、河北、浙江等地先后出臺地方政策，鼓勵在工業負荷大、新能源條件好的地區結合增量配網開展源網荷儲一體化綠色供電園區，為增量配網的建設發展探索新路徑、提供新思路。
內蒙古發布第一個增量配網改革文件，明確了增量配網定位及七大權利，明確指出增量配網企業享有：區域配網規劃及調整相關權利（包括參與權、規劃知情權及建議權）、市場交易權、電源接入權、結算權、調度權、計量管理權和獨立決策權。廣西也發文要求進一步明確增量配網企業定位，享有配網企業的權利和義務，不應視為電力用戶。
山西能監辦發布增量配網企業電源接入裁決表示，增量配網享有公平接入電網權利，電網企業不得拒絕和拖延，必須在規定時間內完成變電站的并網送電。
增量配網試點，各界積極響應
目前，除當地國網電力公司及南網以外的存量配網資產均可視為增量配網業務。也就是說，除電網企業存量資產外，擁有配網存量資產的企業，包括高新園區、經濟技術開發區、地方電網及躉售縣配網，可向地方政府能源管理部門申請并獲準開展配網業務，符合售電公司準入條件的，經過準入審批，還可開展售電業務。
增量配網申請一般需經過以下八個步驟：項目規劃、業主確定、項目核準、項目建設、公網接入、價格核定、許可申請、配電運營等。
自2016年增量配網試點開始，已公布五批次增量配網459家試點單位，其中，河南39家、云南29家、山東27家，分布逐漸由沿海地區向內陸、西北等地區轉移。其類型主要有純增量型、存量增量混合型、存量轉增量型。增量主要為各省市縣的產業集聚區，存量則是各種礦區（包括煤礦、鋁礦、油田、煤化工等）現有配網資產。
增量配網投資主體主要來自電網企業、國有發電企業、地方電力公司、高新園區和經濟技術開發區、分布式能源和微電網業主、供水供熱供氣等公共服務行業等，民間資本投資主體占比不高。
由于沒有分拆制度和要求，現有增量配網可參與售電經營，售電公司有發配售一體、發售一體、配售一體、獨立售電四種模式。擁有配網資產的售電公司可以依托配網資產，增加用戶黏性，在售電服務基礎上，衍生能效監測、節能改造、需求側管理、金融資本服務等。當然，當前能源服務市場尚未形成，大都還停留在企業發展規劃文案階段。
發配售一體化公司，可以收取配網費、容量電費、高可靠性供電收費，還可以提供電力運維、節能綜合能源服務商，按理可以大規模實現盈利。事實上，新增配網企業經營困難重重，成功案例不多。
配網試點項目，普遍經營困難
增量配網的挑戰和困難主要在：配網供應區域劃分難、公共電網接入難、跨區電源輸送難、新能源并網消納平衡難、增量配網價格機制難、增量配網與省級電網結算難等。對增量配網業務開放，各路資本初期信心滿滿、趨之若鶩，現在牢騷滿腹，投資趨冷。
大部分省市區配網價格政策照搬了《指導意見》中的一些條款，回避了增量配網試點項目普遍面臨的挑戰和困難，缺乏解決問題的實際措施。
特別是，增量配網和省級電網之間的結算主要采取“綜合結算”方式，即增量配網看作一個大工業電力用戶，與省級電網不是平等關系。部分地區“分類結算”方式缺少具體配套措施，價格機制問題未能有效解決，如居民和農業用電沒有價差、省級電網輸配電價缺少高電壓等級一般工商業用電價格、基本電費的收費基數超過大工業用電等。
按照《指導意見》要求，各省市區出臺的價格機制都限制了配電價格不能超過省級電網輸配電價的電壓等級間差價，但將差價作為配電價格上限的必要條件是電壓等級間的差價需要反映實際成本。事實上，電壓等級間存在嚴重的交叉補貼，省級電網輸配電價電壓等級間差價普遍過低，必要條件在大部分省區無法滿足。
就這一必要條件，《指導意見》提出了解決思路，“不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的，省級價格主管部門可根據實際情況，向國務院價格主管部門申請調整省級電網輸配電價結構”，但這一思路不具備可操作性，至今尚沒有任何一個省市區提交過調整方案。
現有這些困難讓絕大多數增量配網項目無法回收投資并持續經營，社會資本投資配網建設和運營的積極性大降，增量配電改革難以推進。
除電網企業控股的增量配網項目外，尚有少數項目能夠盈利，這些盈利項目有一些共同點：一是必須得到地方政府的大力支持；二是存量配網轉制增量配網，其投資主體清晰、供電范圍明確、擁有現成的用戶和負荷；三是有其他產業配套和一定的技術支撐。
配網試點艱難，近期或難緩解
就新增配網試點中出現的經營艱難等問題，行業專家提出各種解決方案。
近期，30家單位包括北京市鑫諾律師事務所、新疆生產建設兵團電力集團有限責任公司、重慶市配售電行業協會、鄭州航空港興港電力有限公司等，向國家發改委、國家能源局聯名提交《關于盡快出臺理順輸配電價結構的過渡性措施，解決增量配電網發展堵點的建議》。
這些建議歸納起來，包括：
（一）合理劃分中央和地方政府相關部門關于輸配電價定價權的歸屬，按照“準許成本加合理收益”原則制定電網輸配價格，明細增量配網配電價格的定價規則；
（二）理順省級電網輸配電價結構，各電壓等級的輸配電價須反映實際成本，厘清各電壓等級之間的交叉補貼情況；
（三）適當降低增量配網向省級電網繳納的輸配電費，緩解增量配網當前普遍的財務虧損和經營困難；
（四）制定并出臺支持增量配網消納可再生能源等分布式能源的辦法和措施，鼓勵各類可調節電源接入增量配網，并以增量配網為平臺推動分布式電力市場交易，提高可再生電力就近消納比例；
（五）激勵配電企業增加相關投入，提升供電質量和服務水平，在配電價格機制中設計激勵性監管措施等；
（六）制定相關辦法，制止并處罰相關部門的不作為，以及電網企業對增量配網互聯接入的消極抵制、甚至直接拒絕等違規行為；
大家糾結的是，增量配網改革初衷很好，政策為什么難以落地？困難為什么無法解決？以上的建議短期內看好，但究竟能否治標，長期能否治本？
新增配網改革，收獲正面效應
增量配網改革，雖然期初響應者眾，但是各地試點都碰到類似的問題和繞不過的困難，盈利者寥寥。盡管如此，這一改革也產生意想不到的正面效應，特別是改變了業界的傳統思維。
（一）輸配可以實質性分開。2002年《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》（電改5號文），可概括為十六字方針，即“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”。電力改革經歷了“廠網分開、主輔分離”，因各種原因，止步于“輸配分開”。2015年，電改9號文沒有涉及“輸配分開”，但鼓勵社會資本有序投資、運營增量配網，促進配網建設發展，提高配網運營效率。
對“輸配分開”持消極態度的理由很多，如重要基礎設施必須中央企業獨資論；碰到重大風險和危機，只有中央企業能擔當緊急責任；電力價格扭曲情況下，只有中央企業能承擔社會責任；配網主體多元化會導致管理難度加大、成本上升及供電安全失控等。
新增配網改革刷新了業界的觀念，輸配實質性分開沒有影響電力供應安全，管理成本還會下降，電力消費者可以享受到更好服務和價格優惠。
（二）配網主體可以多元化。經過5輪的試點審批、試點和推進，459家試點增量配網項目，既有電網企業，也有地方國有企業，還有一些民營資本投資。在安全、專業、價格、服務等方面，民營資本不是業界擔心的洪水猛獸，國家資本也可能表現出壟斷者的“丑陋”。
增量配網改革推動社會資本進入電力壟斷領域，為國有壟斷企業改革積累了寶貴經驗。
（三）配網可以更加智慧化。一方面，新增配網企業需要配比相應的技術力量和專業團隊才能獲得電力業務許可證資格；另一方面，新增配網需要更加專業化的服務和智慧化的管理，才能獲得用電客戶更多的認同。為此，社會化企業，特別是民營資本，廣泛應用數字化技術和智慧化平臺，打造“配電微網生態圈”，徹底改變人工運維模式，讓電力用戶有完全不同的體驗。
（四）用電成本可以有優惠。電力用戶不但享受到更好的服務，還能享受到電價的打折或優惠。相比原有配網，新增配網企業更加關注用戶的服務質量和需求響應，也更有意愿降低用戶的用電成本。
打造三公市場，需要體制革命
參考《電力大戰⑥：用戶權益保護，“三公”市場之初心？》對電網模式的劃分，當前中國電網體制正處于“電力模式三”即“輸電+配電+售電+各種輔業”獨家經營“電價差”模式向“電力模式四”即“輸電+配電+售電+交易機構+各種輔業”+增量配網+增量售電的“通道”模式過渡階段。在幾乎所有的區域電力市場，“電力模式三”與“電力模式四”兩種模式并存。
因此，增量配網改革與試點是在主體不平等、競爭不公平的制度環境中誕生出來的，試圖通過增量配網改革實現市場主體平等和公平競爭制度，則是緣木求魚、刻舟求劍。
歐洲互聯電網經驗表明，沒有電網體制全面性的改革和基本法律制度的重建，市場主體不可能自動平等，公平競爭制度也不可能自發形成。
《大市場意見》明確要求，要維護統一的公平競爭制度，堅持對各類市場主體一視同仁、平等對待，并加快營造穩定、公平、透明、可預期的營商環境。
但是，電力能源全國統一市場尚未建成，甚至一個增量配網范圍內的小微市場都難以為繼。根源在于，電力市場中尚沒有公平競爭制度，更沒有各類主體平等競爭的法律基礎，所以，沒有現成的制度可以維護，也沒有平等競爭的法律基礎可以堅持。
因此，全國電力能源統一市場的推進，首先必須落實習近平總書記關于能源“四個革命”中的“體制革命”，“革命”的內容或應包括：
（一）不是維護，而是重建電力市場公平競爭制度，類似歐洲能源市場的基本法，即《第三組能源法案》；
（二）不是營造，而是重新打造各類市場主體一視同仁、平等競爭的法律基礎，類似于歐洲互聯電網參與國需要重新制定一套符合歐盟《第三組能源法案》的法律、法規、法令和政策體系；
（三）電網體制改革，如果僅僅在現有模式下修修改改、打打補丁、頭痛醫頭、腳痛醫腳，短期內或有治標之效，長期內卻治不了本，甚至會衍生出更多的問題和困難。
（本文經作者授權發布，僅代表作者觀點。作者單位為國合洲際能源咨詢院。該機構專注于石油、天然氣、煤炭、電力、可再生能源及氣候變化等相關領域的深度研究、評估和咨詢。）