記者 | 張倩楠

編輯 | 翟瑞民

近日，生態環境部等12部門聯合印發《黃河生態保護治理攻堅戰行動方案》（簡稱《方案》），其中提出，加快推進黃河保護立法，嚴格落實生態環境損害賠償制度，在環境高風險領域依法建立實施環境污染強制責任保險制度，推動企業依法披露環境信息。

十八大以來，黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家重大戰略。2020年10月，中共中央、國務院正式印發了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》。2021年11月，中共中央、國務院印發《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》，將打好黃河生態保護治理攻堅戰確定為標志性戰役。

此后，黃河保護法立法也提上日程。2021年12月，黃河保護法草案首次提請十三屆全國人大常委會第三十二次會議審議。2022年6月，草案公開征求意見后再次提請審議。黃河保護法是繼長江保護法之后我國開展的又一項流域綜合立法。

西北大學法學院、環境資源治理研究中心焦琰博士對界面新聞表示，本次《方案》明確提出“建立環境污染強制責任保險制度”，是應對黃河流域生態環境嚴峻形勢的迫切需要，也是實現黃河流域生態環境管理轉型的必然要求。

“黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略，但黃河流域生態脆弱，資源環境承載能力弱，沿黃各省區產業呈現出以能源化工、原材料、農牧業等為主導的特征，在黃河流域推行諸如環境污染強制責任保險制度，對于防范和化解生態安全風險具有重要作用。”武漢大學環境法研究所所長、教授秦天寶向界面新聞介紹。

環境污染強制責任保險，是指以從事環境高風險生產經營活動的企業事業單位或其他生產經營者因其污染環境導致損害應當承擔的賠償責任為標的的強制性保險。此次12部門聯合發布《方案》，也有望推動環境污染強制責任保險制度正式落地。

早在2007年，原國家環境保護總局和原中國保監會即在部分地區啟動環境污染責任保險政策試點。2013年，兩部門聯合印發《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》，明確部分環境高風險企業應強制投保，并將試點范圍擴大到全國。

2015年9月，黨中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》明確，“在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度”。2018年5月7日召開的生態環境部部務會議審議并原則通過了《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》。此前，深圳已在全國率先建立環境污染強制責任保險制度。

“環境污染強制責任保險的基本前提是在環境高風險領域實行強制性投保。”秦天寶介紹，該險種可分散企業對污染事故的賠付壓力，并在發生污染事故后，能夠利用保險金迅速治理、及時補償。此前，發生環境污染事故后，如果企業無力承擔賠償，一般由政府兜底處理，但政府并沒有義務替企業承擔償還責任，環境污染強制責任保險能夠有效減輕政府負擔。

秦天寶表示，在某種意義上，環境污染強制責任保險是一種經濟激勵手段。對于企業來說，有利于規避風險，一旦發生環境污染事故，可以使用保險金支付大部分的賠償費用；另一方面，保險公司在設定基準費率時，會綜合考慮投保企業的環境風險、歷史發生的污染事故及其造成的損失等方面的總體情況，通過這種方式，激勵企業嚴守環境質量底線。

但是，我國在開展環境污染強制責任保險試點的過程中，也集中體現出一些問題。秦天寶介紹，從表面看，最大的問題在于缺乏法律的強制性規定。目前環境污染強制責任保險主要由政策性文件來推動，和法律法規的法律效力是有所差別的。

此外，環境污染強制責任保險配套措施不完善也是當時試點時“叫好不叫座”的原因之一。環境污染事故具有復雜性、 潛伏性與突發性，這導致環境污染強制責任保險的技術難度很大，生態環境損害如何評估、環境風險程度如何區分、污染事故的損失如何量化等技術性問題還得不到完善的解答。

秦天寶介紹，在缺乏上位法的情況下，地方政府推動環境污染強制責任保險試點時可能會出現職權不清晰的情況，比如保險監管機構和環境保護部門，誰來負責環境污染強制責任保險的監管工作就是一個問題。

秦天寶表示，在黃河流域推行環境污染強制責任保險，上述提到的問題都有可能存在，但同時也要看到，和推行試點時相比，環境污染強制責任保險制度已經更為成熟，國家對于黃河流域生態環境保護重視程度很高，所以在黃河流域環境高風險領域建立實施環境污染強制責任保險制度應該說是比較樂觀的。

此外，秦天寶介紹，隨著生態環境損害賠償制度、環境公益訴訟制度的推行，相關部門對于污染事故的責任認定和損害鑒定已經建立了成熟的標準和體系。另外，無論是公益訴訟制度，還是生態環境損害賠償制度都有了較為豐富的實踐。現在天價賠償的案件并不鮮見，類似的現實案例擺在企業面前，企業選擇環境污染強制責任保險來規避風險的動力會更足一些。

秦天寶也建議，《方案》也強調“加快推進黃河保護立法”，應當明確規定環境污染強制責任保險的法律地位，盡快提供上位法依據。焦琰認為，下一步，黃河流域各省市應結合各自實際，遵循不重復、不抵觸有特色的地方立法原則，推進環境污染強制責任保險制度在地方立法上的“落地”，同時，還可探索通過區域協同立法的方式來保障該制度的實施。