記者 樊旭

專項債是積極財政政策的一項重要工具，也是擴內需、穩增長的重要舉措。日前，全國各地審計機構陸續發布2021年度預算執行審計工作報告，從報告披露的內容來看，地方政府專項債券資金閑置或挪用依然是普遍情況。

截至9月7日，31個省（直轄市、自治區）中，已有25個地區審計廳發布了《2021年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。報告顯示，專項債券資金閑置現象普遍，主要原因多是項目前期準備不足。

例如，安徽省審計廳透露，截至2021年10月底，因項目謀劃不到位、前期準備工作不充分等原因，2個市1個區部分資金閑置在項目單位1年以上，未及時形成實物工作量；截至2022年3月底，6個市尚有45個2021年新增專項債券資金項目支出進度低于50%，其中5個項目安排的專項債券資金4.88億元未支出。

江蘇省審計廳抽查也發現，9個市有40個項目未開工或未形成支出，導致預算安排的專項債券資金34.9億元全年僅支出3.31億元，使用率僅9.46%。

除資金閑置外，專項債資金被挪用的情況也比較普遍。在穩增長壓力加大、地方政府“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）問題突出的背景下，不少地區把專項債資金挪用于經常性支出、人員工資等用途。

比如，北京市審計局透露，該市4個區10個項目存在超規定范圍使用債券資金的問題，主要用于人員補貼、經常性支出等，涉及資金2.34億元。經常性支出是維護國家實現其職能正常需要和滿足社會公共部門正常開支需要的財政支出。

河北省審計廳也稱，石家莊市、承德市、圍場縣、唐縣部分單位違規將專項債券資金2833.57萬元用于經常性支出。另據河南省審計廳透露，寶豐等14個市縣擠占挪用專項債券資金 33.91億元，用于與債券項目無關的人員工資等。

審計報告顯示，專項債資金被挪用的表現形態遠不止上述兩種。比如，山東省將部分專項債資金違規用于置換以前年度的建設資金、土地整理相關支出等。湖北省審計廳發現，省內有8個市縣用9個已辦竣工決算或已投入使用的項目申報發行專項債券17.52億元，資金用于支付前期拖欠款項，未增加實物工作量；廣東省審計廳發現，1個專項債券項目產生的收入未繳入國庫，而是被用于專項債券還本付息，涉及債券資金16.64億元。

地方政府專項債自2015年發行以來，發行規模逐年提升。2020年，地方政府專項債發行量達到3.75萬億元，創歷史新高。2021年和2022年發行規模稍有回落，分別發行3.65萬億元。從存量上看，截至2021年12月末，全國專項債務余額超過16萬億元。

與此同時，專項債使用過程中的不規范情況也時有發生。國金證券首席經濟學家趙偉在一篇研究報告中指出，過去三年的審計報告顯示，專項債問題被提及比例由2019年的70%左右上升至90%左右。其中， 項目準備不充分、擠占挪用等問題較為普遍，近三分之一省市專項債管理存在該問題。部分地方審計報告顯示，2021年專項債閑置比例約15%左右，較2020年下降近5個百分點。

對于項目無法實施導致的資金閑置問題，一些地方選擇調整資金使用用途。據界面新聞此前統計，從今年年初至8月中旬，有24個地區對已發行的地方政府專項債券資金用途進行調整，調整項目總計超過1300余個，比去年全年高出30%左右。

例如，湖北省2017年10月發行的土地儲備專項債（1期）募集資金在今年被調整至棚戶區改造項目，而原土地儲備項目至今未開工。又如，江西省財政廳4月發布的《關于調整地方政府專項債券資金用途的公告》顯示，21個調整項目中有10個都是因為“項目無法實施”或類似的原因。

長遠來看，專項債使用亂象的背后，最令人擔憂的問題是償債能力。多地審計報告顯示項目實際收益不及預期，這勢必會加重地方政府的債務負擔，提高債務風險。

比如，江蘇省審計廳披露，該省3個市有30個專項債券項目2021年實際收益合計2.73億元，遠小于資金平衡方案中的預期收益14.24億元，影響專項債券項目“有收益、能覆蓋”目標的實現。

湖北省審計廳披露，該省13個市縣16個項目使用債券資金22.05億元，建成后閑置，未實現預期收益；7個市縣10個項目使用債券資金9.2億元，建成后收益率低于預期，難以還本付息。

安徽審計廳披露，該省部分項目融資方案編制不科學，2個市3個縣（區）的11個項目預期收益、投入計劃與實際差距較大，項目償債壓力較大。

趙偉表示，在隱性債務監管趨嚴的大背景下，地方穩增長能力與意愿下降，城投債“借新還舊”居多、公益性項目缺少外部融資等現象突出；而土地收入大幅下滑又進一步掣肘了地方政府穩增長能力、加大債務壓力。下一步，加強項目儲備和審批、加快成熟項目施工，鼓勵有條件的省市主動作為，強化政策性開發性銀行資金支持等將成為穩增長的重要抓手。

為解決專項債相關問題，近年以來，中央層面已不斷加強對專項債的監管。2020年，財政部提出對專項債券發行使用實行穿透式、全過程監控。2021年，財政部再提出對專項債券項目資金績效實行全生命周期管理，并強調績效評價將影響后續新增專項債的分配比例。同時，對于項目資金使用失效的情況，財政部提出嚴厲的追責要求。

2022年，財政部進一步對專項債對地方的額度分配上進行規范，防范潛在風險。財政部副部長許宏才4月在新聞發布會上表示，一是控制高風險地區新增限額規模，避免高風險地區風險累積；二是對成熟和重點項目多的地區予以傾斜，不“撒胡椒面”；三是對違反財經紀律和資金使用進度慢的地區扣減額度；四是明確專項債券資金不得支持樓堂館所、形象工程和政績工程、非公益性資本項目支出。

許宏才透露，去年，國務院通報了一些地方把專項債等財政資金用于債務風險水平比較高的省市樓堂館所建設等，“對通報地區，相應扣減了專項債券額度。”