記者 | 程大發

編輯 | 翟瑞民

近日，農業農村部發布了《農村宅基地管理暫行辦法（征求意見稿）》（簡稱《征求意見稿》），自2022年11月28日—12月28日，向社會公開征求意見。

《征求意見稿》指出，宅基地是指農村村民用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地，包括住宅、附屬用房和生活庭院等用地。宅基地屬于農民集體所有，依法依規無償分配給本農村集體經濟組織成員、以戶為單位占有使用。

農業農村部明確，制定《征求意見稿》有幾個主要目的，包括規范農村宅基地管理、促進宅基地節約集約利用、保護農村村民合法權益，以及改善農村村民居住條件、助力鄉村振興等。

“我國農村宅基地主要存在一戶多宅、面積超標、違法占用耕地等亂象。”西南交通大學公共管理學院青年老師、武漢大學中國鄉村治理研究中心研究人員王向陽向界面新聞介紹，“目前宅基地領域出現的問題，本質上是過去一段時期基層土地管理能力滯后所導致的不合理性土地利用秩序導致，因此，解決這些亂象，就需要從管理上來下功夫。”

2014年底，我國啟動新一輪農村土地制度改革。農村征地制度改革、農村集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革三項改革（又稱為“三塊地”改革）在全國33個地區開始試點。2020年，“三塊地”改革試點擴大到104個縣（區）和3個地級市。至今，試點仍在進行中。

國家也高度重視農村宅基地制度建設和立法工作。2019年9月，中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部曾印發《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》，2020年6月，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》。新土地管理法施行后，2021年9月1日，新修訂的土地管理法實施條例也開始施行，對宅基地管理提出更多規范化要求。

此前在2022年8月15日，農業農村部在答復全國政協委員提案時介紹，近年來，該部會同有關部門制發了一系列政策文件，從規劃和計劃指標，到農民宅基地申請審批和監管，初步形成了完整的管理制度體系。在此基礎上，該部正在研究起草《農村宅基地管理暫行辦法（草案）》，擬對宅基地合理布局、申請審批、使用、流轉、退出、監督管理等作出規定，以進一步規范宅基地管理，保障農民合法權益。

界面新聞注意到，本次《征求意見稿》多項條款對宅基地管理領域的一些熱點問題予以回應。其中明確，宅基地不得買賣。農村村民新建住宅的，盡量使用原有的宅基地和村內空閑地，從嚴從緊控制占用耕地，不得占用永久基本農田。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過本省、自治區、直轄市規定的標準。

《征求意見稿》特別指出，不得強制農村村民搬遷退出宅基地、集中上樓居住；農村村民對合法取得的宅基地使用權、利用宅基地建造的住宅及其附屬設施，可以依法申請不動產登記；禁止借出租名義買賣宅基地；允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件；嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地，對城鎮居民非法占用宅基地建造的住宅或購買的農戶住宅依法不予辦理不動產登記。

在王向陽看來，此次《征求意見稿》重點是在宅基地使用權激活方面作出制度安排，“比如農村宅基地到底能不能出租？能不能抵押？能不能做其他經營？”另一方面，農村大量閑置的宅基地如何處置，也是《征求意見稿》所關注的重點內容。

《征求意見稿》規定，農村集體經濟組織及其成員可以通過自主經營、合作經營、委托經營等多種方式，依法依規盤活利用合法取得、權屬清晰的農村閑置宅基地和閑置住宅。各地應當因地制宜制定閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的扶持政策和監管要求。

王向陽介紹，在幾十年制度實踐中，我國農村宅基地管理經歷了由農戶擁有所有權的“私有私用”到村社集體擁有所有權、農戶擁有使用權的“公有私用”，再到當前所有權歸集體、資格權歸成員、使用權開放的“三權分置”制度框架演變歷程。當前，學界對宅基地制度變遷和基本問題是有基本共識的，但在改革思路上分歧較大。

一部分學者認為，在國家層面針對農民的指導性基本社會保障尚未建立起來之前，包括宅基地在內的農村土地具有強烈的社會保障屬性，因此不宜將其草率地納入市場交易范疇；與之相對的另一些學者則認為，隨著城鄉市場經濟發展，農民對宅基地用益物權的要求不斷加強，在承認并堅持生存保障屬性的同時，也要重視并實現宅基地的財產屬性。直到現在，是否激活農村土地（宅基地）的財產權益，仍然是一個重要的爭議點。

對此，王向陽認為，討論宅基地議題時，應該考慮到我國存在明顯的區域發展差異這一基本國情。宅基地改革不能脫離廣大農村實際和農民訴求而在真空中靠想象運行。“我們廣袤的國土上，既存在著東部與中西部經濟發展的差異，也存在民族與民族之間、社會結構維度上的社會文化差異。”王向陽說，因此，強調社會保障屬性和強調財產屬性的兩種觀點都有特定所指，而實行財產權視角下的宅基地制度改革，“這種方式多適合發達地區的土地，因為土地財產權需要建立在經濟社會發展的基礎上，單靠制度規定是解決不了中西部農村普遍突出的宅基地閑置、面積超標等土地利用問題的。”

王向陽表示，在長三角、珠三角等經濟發達地區，得益于外來資本進入，中西部勞動力也來聚攏，在經濟社會運行較好的前提下，土地才具有較高的價值。而在欠發達地區，制度規定賦予農村宅基地財產權益的意義則較小。制度即使規定宅基地可以抵押、貸款、流轉、入股等等，但實踐中，由于土地價值低，該閑置的還是會閑置。

因此，王向陽認為，我國目前推行宅基地制度改革，應該是在財產權激活農村土地的主導思路下，各地根據實際需要來靈活援引國家既有的政策內容，“相當于我們應該有一個完備的政策工具箱，有激活財產權需求的地區，依據國家政策制定地區制度；如果沒有這樣的經濟社會基礎，它就不用政策工具，它可以結合如人居環境整治等其他工作來靈活推進宅基地問題的有效解決。”