記者 樊旭

黨的二十大報告提出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。發展鄉村特色產業，拓寬農民增收致富渠道。

上海社會科學院原常務副院長兼經濟研究所所長左學金在接受界面新聞采訪時指出，過去幾十年，我國大量農業用地轉化為建設用地，但在這一過程中，土地增值的收益大多數為政府與企業所得，農民獲得的份額很少。

他建議，在不改變現有土地公有制的基礎上，根據土地利用規劃和城市建設規劃征收農民的土地，原則上由征收方按公平的市場價格向農民支付征地費用，獲得征地收入的農民則按規定向政府繳納個人所得稅。地方政府按市場價格征收農民土地，還可以減少地方政府低價征地造成對土地資源的濫用。

左學金還表示，發展鄉村產業是增加農民收入的一個重要渠道，但基層政府配置資源的能力較差，至少需要省一級的政府從宏觀政策上統籌，給農戶發展產業提供更寬松的政策空間。此外，暢通城鄉要素流動，也不是地方政府能做的，必須要中央和地方分工合作。他還建議發展為農民融資服務的中小金融機構，切實解決農民貸款難的問題，或者創新構建合作金融的方式，減少相關的“道德風險”。 

以下為界面新聞整理的采訪實錄

界面新聞：二十大報告指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。“最艱巨”和“最繁重”，連用兩個“最”，艱巨在哪里，繁重又在那里？ 

左學金：從我的理解上，城鄉差距較大是當前農村任務最艱巨最繁重的主要表現。在改革開放初期的1978年，城鄉居民收入差距是2.4倍，2021年這個差距是2.5倍。這說明改革多年，我國的城鄉差距沒有縮小，反而有擴大的趨勢。 

這不等于中央沒重視這個問題。事實上，很多年來，中央一號文件都是關于農村問題的重要政策。這些年我國也采取了很多措施，比如取消農業稅、優先發展農業、建設社會主義新農村、實現農村義務教育免費、完善農村居民的醫療和養老保障等等。但是到今天城鄉差距還是非常大，有很多深層的原因需要去探究，所以說農村問題是“最艱巨”的。

農村問題的另一方面是當前農民的數量規模巨大，城鎮化仍有很長的路要走。2021年末，全國常住人口城鎮化率已達到64.7%。但是從戶籍上看，仍然有超過一半的比例是農民。雖然經過幾十年城鎮化，還是沒有真正做到消除城鄉二元結構，從這個意義上說，任務仍然很繁重。

界面新聞：報告指出，堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。近些年來，包括農民市民化、人才和技術回鄉以及農村數字化建設等在內的城鄉雙向要素流動內涵越來越豐富。站在當下看，城鄉要素流動還有哪些痛點和阻礙亟需解決？

左學金：目前來看，城鄉要素流動還是障礙重重。現在從農業流動到非農業就業的農民工有2億多人，在制造業一線工作的絕大多數都是農民工，但是他們真正成為工人了嗎？沒有，他們和企業的關系變得很微妙——用工單位是制造業企業，但是用人單位是與農民簽勞動合同的是中介組織，大量的農民工是沒有充分勞動保護的派遣工。這使得工人和用工企業的關系更加疏遠了。而且，城市對沒有本地戶籍的人還是有很多準入的限制，比如農村戶口到機關事業單位工作基本是不可能的。

其次，城鄉要素流動和社會保障、公共服務有密切的關系。雖然我國實現了基本養老保險全國統籌，但并不是統收統支，還是初級水平的全國統籌。農民工從一個地方流動到另一個地方養老金權益還是要轉移接續，所以導致勞動力流動很困難，可攜帶性很差。醫療保險的統籌水平更低，農民工到了城市，他們的配偶和小孩無法加入流入地的城鄉居民醫療保險。在居住地生了病，報銷就很麻煩。另一方面，在城鄉之間流動的農村勞動力的基本社會保險權益無法接續，因為城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險的結構完全不一樣。

這些問題不改，城鄉之間要素流動很難暢通。但這不是地方政府能做的，必須要中央和地方分工合作，一起來做。當然這不容易，涉及到很多利益，比如中央和地方的利益、勞動力流入地和流出地的利益，但不能因為難就不做了，這個問題要攻堅。

界面新聞：報告指出，發展鄉村特色產業，拓寬農民增收致富渠道。習近平總書記還曾表示，產業興旺是鄉村振興的重要基礎，是解決農村一切問題的前提。而從實際情況看，產業鏈條較短的問題比較突出，決策層該如何發揮作用？

左學金：我認為首要的還是要從宏觀政策上考慮，村鄉的基層政府配置資源的能力很差，至少要有省一級的政策來幫助他們，包括勞動力流動、資本配置、土地制度和人才技術等多方面都需要政策支持。我在（新疆）西部某地調研時看到，當地種番茄的農民種出來的番茄雇卡車到果醬廠排隊等待收購，但是果醬廠產能有限，停止收購，就只能眼看它爛掉，非常可惜，但是農民沒有辦法。所以讓農民不光賣農產品，還要有適當的加工制造，把增加值做上去。

其次，基層政府要給農戶發展產業更寬松的空間。比如，浙江農村的農家樂是做得比較好的，因為當地政府對宅基地的規制寬松一點，房子大多蓋了三層，那么農戶有限的宅基地可以布置30甚至50間房，全家都可以全職做，有足夠的收入了。如果政策限制多，比如只允許 蓋兩層，房間只有7、8間，達不到規模經濟的要求，農戶只能兼職經營就不容易做好。

界面新聞：報告提出，深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。在這一點上，您有何建議？

左學金：我國的土地制度是城鎮土地國有，農村土地除特別規定外是集體所有。但是農村土地在轉化為城鎮建設用地時，是按照原農業用地的標準來補償農民，補償的費用和成為建設用地賣出去的價錢相差太遠。過去幾十年，我國大量農業用地轉化為建設用地，但在這一過程中，土地增值的收益大多數為政府與企業所得，農民獲得的份額很少。 

在不改變現有土地公有制的基礎上，應該讓農民從土地收益中獲得更大的份額。一種可行的做法是根據土地利用規劃和城市建設規劃征收農民的土地，原則上由征收方按公平的市場價格向農民支付征地費用，但對征地收入農民要按規定向政府繳納個人所得稅。地方政府按市場價格征收農民土地，還可以減少地方政府低價征地造成對土地資源的濫用。

界面新聞：報告提出，健全農村金融服務體系。但從現實情況看，我國鄉鎮銀行的發展并不理想，針對農民的金融貸款服務仍較為缺失。對于農民貸款難、融資難的問題，您有什么建議？

左學金：農民貸款是很難的，因為農民沒有什么抵押品，承包地不能抵押，宅基地上的房屋也不能抵押，有些農民不得不借高利貸來滿足農業生產資金周轉的需要。普惠金融提了很多年，但落實不夠。

工農中建這種大行向農民貸款是“殺雞用牛刀”，沒有什么優勢，應該發展更多的風險可控的中小金融機構，真正針對農戶的需要提供融資服務。像美國商業部下屬有中小企業局，對中小企業貸款有優惠，擔保的要求也比較低。

另外，也可以發展農民自己的合作金融。農戶會員可以把暫時不用的錢存入合作社，需要時向合作社貸款，并支付一定的利息。為了控制風險，可以限制合作社的范圍，如限制在一個村，因為大家是天天見面的熟人，相互知根知底，可以減少相關的“道德風險”。