記者 | 楊舒鴻吉

2022年12月19日，中共中央、國務院正式對外發布《關于構建數據基礎制度 更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》提出20條政策舉措，包括建立保障權益、合規使用的數據產權制度，建立合規高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度，建立體現效率、促進公平的數據要素收益分配制度，建立安全可控、彈性包容的數據要素治理制度等。

上海數據交易所研究院院長、復旦大學管理學院教授黃麗華認為，《意見》的出臺標志著我國數據要素市場從無序自發探索進入有序規范的正式探索。

數據作為新型生產要素，是本世紀最具時代特征的生產要素。關于數據要素的認識，尤其是關于數據要素流通交易和使用問題，大家認識尚未一致。黃麗華認為，《意見》文為大家統一認識提供的基礎。

在她看來，數據要素的權屬及其確立規則的不清晰，一直來是影響數據要素流通交易的制約因素。此次出臺的《意見》厘清了諸多模糊不清的關系，并確立的權威規則。

在“探索數據產權結構性分置制度”中，《意見》明確提出了建立公共數據、個人數據、企業數據三類數據分類分級確權授權制度，并創造性地提出了數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制。

“以往在法學界討論比較多的是關于數據的所有權和使用權，這種兩權的分置一直來無法得到滿意的解決方案，也無法解決實踐中的問題。這次提出的三權分置是基于數據要素流通過程中不同權利主體、不同權利客體的分置，相互之間不是派生關系，而是結構性關系，即在數據要素流通基本邏輯結構中可以體現這種相互關系。”黃麗華告訴記者。

此外，《意見》認可了數據以“產品”形態流通的行業實踐，認識到通過數據產品化，可以將勞動、資本等生產要素附著在數據要素上，提供更高質量的數據要素供給。

“三權分置淡化了所有權，因此，相應的用益權也就不必去過分強調了。”黃麗華說。

她指出，《意見》根據數據來源和數據生成特征，分別界定數據生產、流通、使用過程中各參與方享有的合法權利，并提出了研究數據產權登記新方式的要求，“這些新的觀點值得我們今后深入研究和探索”。

對于公共數據的使用，此次《意見》明確界定了公共數據的范圍，共包含兩類主體（黨政機關、企事業單位）在兩類過程（依法履職、提供公共服務）中產生的數據。企業采集的數據如果包含“公共利益”或與公共服務相關，則應定位為公共數據而非企業數據。

黃麗華分析，公共數據具有部門依附性，根據“公共選擇理論”，當部門利益不能與公共利益相匹配時，就會形成“數據孤島”。“這也部分解釋了公共數據開放共享始終不盡人意的原因，需要探索公共數據授權運營的新機制。”

《意見》在提出“加強公共數據匯聚共享和開放開發”的同時，提出了“統籌授權使用和管理”的要求。黃麗華認為，這是公共數據授權運營的基本思路，針對不同的數據內容、不同的使用目的，設置了不同的授權使用的方式。

與公共數據并存的是企業數據。此次《意見》界定了企業數據的范圍，提出“對各類市場主體在生產經營活動中采集加工的不涉及個人信息和公共利益的數據，市場主體享有依法依規持有、使用、獲取收益的權益，保障其投入的勞動和其他要素貢獻獲得合理回報，加強數據要素供給激勵”。

黃麗華認為，《意見》采用了“產生+排除”方式，即由企業采集加工產生，并排除其中涉及個人信息（個人數據）和公共利益（公共數據）的部分，鼓勵國企、行業龍頭企業、互聯網平臺企業帶頭通過合規流通途徑，為市場提供高質量的供給數據。

此次出臺的《意見》有助于建立高效合規、場內外結合的數據要素流通和交易制度。

在黃麗華看來，構建數據要素流通和交易制度，是培育數據要素市場最關鍵的組成部分。《意見》建立數據流通準入標準規則體系，為數據要素市場安全高效運行提供基礎保障，并強化市場參與主體的數據合規治理，這是保障數據要素流通參與者安全合規的要求，還通過區分使用場景和用途用量，建立數據分類分級授權使用規范。

《意見》還提出要加強對企業數據合規體系建設和實施監管，嚴厲打擊黑市交易，依法取締數據流通黑灰色產業，這是加強數據流通全流程的監管要求。

她特別強調，就數據產品的定價問題，《意見》明確提出了公共數據按政府指導定價有償使用、企業和個人信息數據市場自主定價的基本原則。“該定價原則的確立，符合我國《價格法》的相關要求。”

在“統籌構建規范高效的數據交易場所”中，《意見》強調了由四類市場建設主體構成的多層次數據要素市場的建設，即國家級數據交易所、地區性交易機構、行業性交易機構以及場外交易機構，其中前三者是場內交易機構。在提出了場內三類市場的互聯互通要求的同時，《意見》鼓勵場外交易商進入場內交易。

黃麗華指出，全國統一數據要素市場的建設，離不開基礎設施和技術體系的建設。《意見》提出了構建集約高效的數據流通基礎設施，為場內和場外交易提供低成本、高效率、可信賴的流通環境。

此外，《意見》還明確了培育交易服務的生態體系，并針對不同的應用場景，探索安全規范的數據跨境流動方式。黃麗華認為，這將有助于進一步明確在國家層面探索建立多部門協調配合、多渠道便利化的數據跨境流動監管機制和監管體系。