記者 樊旭

周六，在中國宏觀經濟論壇（CMF）舉辦的研討會上，與會專家表示，在土地財政難以為繼的情況下，可以通過調整央地收入分配機制、開征房地產稅、盤活國有資產等方式來保障地方財力，不過，這些方法均或多或少存在執行困難。

長期以來，房地產相關稅收和土地使用權出讓收入占據著國家財政“第一本賬”（一般公共預算收入）和“第二本賬”（政府性基金收入）的半壁江山。土地出讓收入通過調入一般公共預算、支持地方政府債和地方投融資平臺債務等方式對經濟發展和城市建設發揮著重要作用。

不過，2018年以來，隨著人口結構和供求關系變化，房地產行業增速放緩，全國國有土地使用權出讓收入整體亦呈現逐年放緩的趨勢。尤其是2022年，受新冠疫情、政策調控、地產行業風險暴露等多重因素打擊，全國土地出讓收入比上年下降23.3%。隨著中國城鎮化進入后半程，大規模房地產開發已接近尾聲，土地財政轉型勢在必行。

在周六的研討會上，專家一致認為，土地財政轉型首先必須從財政體制改革突破。

中國人民大學經濟研究所副所長閆衍指出，當前地方政府的事權和財權明顯不匹配，導致地方缺乏足夠的財力發展經濟，是地方政府高度依賴土地財政的根源。因此，應進一步完善分稅制，在事權方面，將一部分的地方支出責任上移至中央，同時，在財權方面，適當調整中央和地方的稅收分成比例，如提高地方對企業所得稅、個人所得稅的分成，目前在這兩個稅種上央地分成比例為6:4。

其他與會專家也強調了財政體制改革的重要性，但有些專家指出，這并非易事。中國人民大學財政金融學院教授呂冰洋表示，中央和地方的事權和財權分配，僅僅依靠財政部門是很難推動的，這涉及到整個政府職能的轉變。

除了財政體制改革，征收房地產稅也被廣泛認為是土地財政轉型的一大方向。與會專家也認為，從長遠來看，征收房地產稅是大勢所趨，能夠有效彌補財政收入缺口。

不過，上海財經大學校長劉元春認為，征收房地產稅存在一些現實困境，比如說，政府很難判斷何時是適合推行房地產稅的時機。

呂冰洋補充道：“很多人期待用房地產稅代替土地出讓收入，但我認為要慎重考慮。因為房地產稅被寄托了太多希望，包括籌集財政收入、調節資產分配、抑制房價、促進地方治理。但我們說‘一鷹不搏二兔’，讓一個老鷹抓四只兔子是很難的。”

此外，主流觀點還認為，提高國有企業利潤上繳財政的比例也是補充地方財力的一個重要方式。

根據閆衍提供的數據，2021年，國有企業（非金融）資產總額為308.3萬億元，但“第三本賬”國有資本經營收入僅為5689億元，不到國有企業（非金融）資產總額的0.2%，占全口徑財政收入的比重不到1.5%。

閆衍指出，按照十八屆三中全會提出的目標，2020年國有資本收益上繳公共財政的比例要提高到30%。然而，目前國有資本經營預算收入占國有企業（非金融）凈利潤的比重僅在20%左右，這部分收入中還有一半以上用于對國有企業的補貼支出。

據其測算，未來五年間，假設國有企業（非金融）總資產回報率每年提高0.2個百分點，上繳收益占凈利潤比例逐步從20%左右達到30%，國有資本財政新增規模將從2023年的3150億元提高至2027年的4730億元，五年累計新增1.96萬億元，或能對土地財政缺口形成有效補充。

不過，也有專家對依靠盤活國有資產補充地方財力存在疑慮。

“有時候國有企業非但不能補充財力，反而可能形成拖累，因為一些國企的運轉存在問題。除了煙酒等企業（經營）比較好以外，其他企業有沒有可能暴雷也是需要關注的。”中國社科院財經戰略研究院研究員汪德華表示。