界面新聞記者 | 張旭

界面新聞編輯 | 翟瑞民

農民進城落戶后，如何保障其退出農村“三權”（土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權）的權益？這一問題正成為我國推進農村改革，促進城鄉融合發展的主要難題之一。

據農業農村部網站消息，針對王飚委員在政協第十四屆全國委員第一次會議中提出的關于“統籌農村‘三權’退出促進城鄉融合發展”的提案，農業農村部2023年8月15日回復稱，從目前試點情況看，由于農村集體經濟組織實力較為薄弱，在退出補償方面缺乏資金，補償標準難以滿足農民期望，因此農民退出“三權”的意愿不高。

王飚現任第十四屆全國政協常委，系貴州省銅仁市人民政府副市長，九三學社銅仁市委主委。此前，他曾多次就推進農村改革等問題公開發聲。

6月26日，王飚在全國政協十四屆常委會第二次會議專家分組討論環節中表示，近年來，各地積極推動“三權”退出進程，全力保障進城落戶農民合法權益。但由于“三權”退出尚處于探索階段，當前還面臨不少突出困難和問題。“三權”對農民有多重效用價值，目前尚未建立補償資金籌措機制，對于集體經濟薄弱地區，補償金籌措存在較大困難，若僅靠財政投入，又將加重財政負擔，給地方發展造成不利影響。而且，目前國家尚未出臺“三權”退出補償標準，需要綜合考慮“三權”現實收益、未來價值等多種因素，合理確定“三權”退出補償具體標準。

“養老、住房、醫療、最低生活保障是進城落戶農民最為關心的現實利益問題，目前尚未出臺針對性保障政策措施，農民進城落戶、退出農村‘三權’的積極性有待提升。”王飚表示。

王飚建議，財政部、農業農村部研究出臺政策措施，中央、省、市、縣分級建立“三權”退出補償資金籌措架構，穩妥有序引入社會資本、金融資本，探索分批多次補償、承包地宅基地折價入股分紅等多種方式，為農民提供多樣化補償選擇。

對此，農業農村部在回復中表示，考慮到“三權”退出涉及農民切身利益，要堅持農民自愿有償的原則，穩妥審慎推進，保障農民長遠利益，財政部提出，目前不宜在中央層面出臺農民退出“三權”的財政資金補償等政策措施。“下一步，我部將會同財政部等有關部門，總結推廣各地探索‘三權’退出資金補償的經驗做法，為具備條件的進城落戶農民依法自愿有償退出‘三權’提供更有力的保障。”農業農村部稱。

我國一直在穩步審慎推進農村“三權”制度改革。此前，《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》曾提出，加快戶籍變動與農村“三權”脫鉤，不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件，促使有條件的農業轉移人口放心落戶城鎮。農業農村部在回復中也指出，對進城落戶農民依法自愿有償退出土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權，黨中央、國務院高度重視，近年來不斷完善相關法律，依法維護進城落戶農民權益。

《中國法學》2020年第2期刊發安徽財經大學法學院副院長高海《論農民進城落戶后集體土地“三權”退出》一文指出，農民進城落戶之集體土地權利退出，經歷了由土地承包經營權“一權”退出，到土地承包經營權和宅基地使用權“兩權”退出，再到集體土地“三權”退出的發展；而且，還呈現了由強制退出向自愿退出，由無償退出向有償退出的演進。

高海在文章中表示，根據2010年國務院發展研究中心農村經濟研究部對6300多萬農民工的訪談，對于進城落戶是否放棄承包地的問題，80%的人表示不放棄，只有2.6%的人同意無償放棄，還有6.6%的人表示可以有償放棄；對于是否愿意放棄宅基地的問題，67%的人說不放棄，只有4.7%的人說有補償的話可以放棄。由是觀之，即使有補償，大多數農民進城落戶也不會自愿退出集體土地“三權”，那么在退出補償方式單一、補償資金來源不足、補償標準普遍不高等導致退出補償不足的情況下，就更會影響農民進城落戶后自愿退出集體土地“三權”的積極性。

南京財經大學糧食和物資學院、糧食經濟研究院副教授錢龍向界面新聞表示，雖然目前相關政策推進逐漸明細化，但并非所有政策都有具體操作方法，“農民集體所有的宅基地所涉及的歸屬不清、權能不完整、制度不明確是導致落戶農民難以退出的一大原因。”

錢龍表示，農戶所期望的退出補償標準偏低以及補償資金來源不足是導致其望而卻步，不自愿退出的關鍵方面。此外，除了價格和補償，城市難以進入帶來的保穩心理和財產性價值升值心理也是影響農戶退出的因素。

如何建立合理公平的補償機制？錢龍認為，應該尊重農民意愿，對于自愿永久性退出的農民，要根據所在地區分級分類推進補償機制，“根據各個地區的經濟差異、村莊集體經濟發展水平、農民自身的經濟程度以及本身市民化程度在不同區域分級分類推進。”

“對于因進城而暫時退出的農民，將土地流轉給別人，防止土地擱置的做法，國家應當給予鼓勵，但不需要進行補償，只要能保證這部分農民獲得應有的土地效益就可以了。”錢龍還認為，補償資金來源也要多元化，“如果村莊集體經濟過弱，地方政府需要給予一定的財政扶持。各地可以以試點為引領逐步推進，在維護農民利益的前提下，積極探索合理的補償機制。”

農業農村部指出，關于土地承包經營權退出，該部將指導各地在充分尊重農民意愿的基礎上，穩慎探索建立土地承包經營權有償退出機制，并在充分總結地方經驗的基礎上，適時研究制定農民依法自愿有償退出農村土地承包經營權配套政策。

關于宅基地使用權退出，2020年9月，全國104個縣（市、區）和3個地級市啟動實施新一輪農村宅基地制度改革試點。試點地區結合農民實際需要，探索了永久退出、暫時退出、產權置換、貨幣補償等多種方式，保障退出宅基地農戶的居住權益。對于選擇貨幣補償的，探索通過村集體與農民自主協商、第三方評估、參照土地征收區片價格等方法，科學制訂退出補償標準，合理評估宅基地和農房價值，健全宅基地退出補償機制。

農業農村部在對十四屆全國人大一次會議第6088號建議的答復摘要中指出，下一步，將支持試點地區在探索宅基地自愿有償退出機制方面，重點推動完善宅基地退出補償機制，建立更加科學的宅基地和農房價格評估體系，總結形成一批可復制推廣的實踐成果。

關于集體收益分配權退出，農業農村部將鼓勵各地積極探索集體收益分配權有償轉讓的具體路徑并研究制定相關辦法，支持各地開展集體資產股份有償退出試點，依法保障農民集體收益分配權。