文 | 湯雨 趙榮美 王進
2021年9月22日，中共中央、國務院發布《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（下稱《意見》）中，明確需要深化能源體制機制改革，包括：全面推進電力市場化改革，加快培育發展配售電環節獨立市場主體，推進電網體制改革，明確以消納可再生能源為主的增量配電網、微電網和分布式電源的市場主體地位。
事實上，增量配網的試點和推進碰到較大的阻礙和困難，在《電力大戰⑦：增量配網改革，為何叫座不叫好？》中已有比較全面的匯總。
《意見》希望增加一批以消納可再生能源為主的增量配網和微網主體。實際上這一希望可能落空。其根本原因在于增量配網試點在一個主體不平等、競爭不公平的制度環境中誕生出來的，注定其出生不易、生存艱難、發展無望。
頂層設計提出要建立“以新能源為主的新型電力系統”，雖然業界對“新型電力系統”這一新詞有各種權威的詮釋和解讀，但現有電力模式及現有改革方向難以突破風光大規模高比例消納之瓶頸（見《電力大戰⑨：新能突飛猛進，未來天空無限？》及《電力大戰10：新能發展瓶頸，如何有效突破？》），這給業界對“新型電力系統”下配網如何經營產生濃厚的興趣。
電網企業配網資產能否獨立出來，由社會化投資和經營，徹底實現“輸配分開、輸配獨立”，既將“電改5號文”未竟使命推下去，又讓電網企業、社會資本、電源企業、廣大用電戶等多方共贏，并有助于實現《意見》中擬定的能源轉型等目標？
對“輸配分開，輸配獨立”，配網企業由社會資本投資和經營，業界一直有很多質疑，甚至被一些同仁和決策者認為是“洪水猛獸”。
輸配分開會不會導致電網互聯體系失控，頻繁引發系統故障？
歐洲互聯電網的經驗表明，35個國家，雖然不盡相同的制度、不一致的宗教與文化、不同的文字、不一致的監管模式、不同的所有制特征，但可以將散布全歐洲超過3000多個大大小小的配網企業，與39個多種所有制并存的輸電網企業互聯，構建了歐洲電力統一市場體系，并未出現電網體系失控或輸配失配，更沒有頻繁引發電力系統故障或崩潰。
從本世紀初，歐盟就逐步推動輸配分開，輸電網與配電網獨立經營。2009年，歐盟通過《第三組能源法案》（the third energy package），將“輸配分開，輸配獨立”納入法制化軌道（參見《電力大戰⑤：歐洲分拆制度，“三公”市場之核心？》）。在這一改革、演變、推進過程中，電網體系及電力系統也沒有發生規模性的“拉閘限電”。
電力行業中，輸電網、配電網、電力調度及交易機構屬于自然性壟斷。如果沒有法律嚴格制約，自然性壟斷企業有動機，也有能力實施捆綁銷售、限制競爭、打壓對手、壟斷串聯、上下游通吃、甚至綁架社會等。考慮公開、公平和公正“三公”市場目標及統一大市場的實現，絕大部分發達國家早已立法并嚴格執行了分拆（unbundling）制度，即電力行業輸配分開并各自獨立經營。
歐盟模式不是孤案。就能源行業分拆制度而言，從立法、執行、監管、合作、到市場等方面，發達國家大同小異，但都沒有因為分拆或分拆行動導致體系失控或系統故障頻發。
中國電網長期在一個制度、一個體系、相同的技術規范、大一統的一二家集團下運營，如果輸配分開，相互獨立經營，除卻人為破壞，不應該會因為技術、規范、系統、管理等原因出現體系失控或安全問題。
另外，中國增量配網已經發展到459家，多種所有制及運營模式并存，也沒有因為所有權屬與社會化經營出現體系失控引發的網絡安全事故（見《電力大戰⑦：增量配網改革，為何叫座不叫好？》）。
配網獨立會不會讓小壟斷的配網成了“電老虎”，欺行霸市？
歐洲擁有3000多個配網主體。配網不但直接聯結輸電網，而且聯結眾多的發電、儲能、虛擬電廠各類電源主體，更特別的是，配網直接聯結并面對眾多的各種各樣的終端電力用戶。對終端用戶而言，配網就是獨一無二的“小壟斷”，用戶沒有其他可選項；對配網范圍內的小微發電廠（特別是分布式可再生能源）及儲能等主體而言，配網也是獨一無二的“小壟斷”。
這些分布在歐洲各地的配網是否有可能成為“電老虎”，既欺負電源企業，又欺負供電/售電企業，更霸凌終端用電戶？
首先，歐洲能源行業的基本法《第三組能源法案》對配網企業的產權、運營、財務、功能等都有明確的限定。同時，各國能源相應的法律法規及監管法令對配網業務開辦、執照申請、價格管制、收費標準、服務功能等都有明確規定，并將績效數據及評估結果定期公布，讓消費者知悉并參與，并定期對配網企業進行考評，考評將作為獎懲、未來收費與定價等的重要依據。
其次，由于配網企業主體眾多，可以對國內不同經營區域的配網企業進行對比，還可以與相鄰國家配網同行進行比較。對比的維度一般包括，安全性（security）、可及性（Availability）、服務質量（Quality of Service）、可靠性（Reliability）及可持續性或綠色發展（Sustainability）等多方面。有對比就有區別、高低與優劣，這將有利于配網主體之間開展安全、信息、技術、服務、能效、收費及綠色能源比例等多方面競爭。
再次，配網企業準入申請與經營執照有一系列的前置條件和經營承諾，滿足這些條件并允許經營后，須按照承諾進行經營，并自覺接受監管。這些條件和承諾條款眾多，包括：股權結構、組織架構、公司治理、財務處理、利潤分配、雇員安全、健康管理、信息系統、信息交互、安全管理、應急處置、技術規范、職能電表、網絡代碼、優先調度、土地使用、投訴處理、客戶關系、合同管理、績效標準、能源效率、降碳安排、公平公正、供應商更換、脆弱人群管理等，內容務實詳盡。這些內容一般掛在配網企業官網，隨時接受客戶及監管機構監督。
最后，每家配網企業都設有官方網站、APP或推特等互聯網程序，對公司現狀、企業治理、客戶服務、網絡接入、技術進步、線路投資、綠色發展、停電通知、重要事項、投訴管理、“三公”政策、合規監管等事項進行詳細介紹，信息比較透明，與發電、供電主體、工商業及居民各類用電戶對接溝通少有障礙。
法律、分拆、監管、監督、投訴、信息公開等多方面限制了“小壟斷”可能的欺行霸市，甚至沒有出現過所謂“電老虎”之稱呼。
另外，特別引起關注的是，一般而言，壟斷企業的員工福利顯著高于類似或關聯行業及社會平均水平，但歐洲“小壟斷”的配網企業不存在明顯差異。
國內試點的五批增量電網，雖然沒有歐盟嚴格的各級監管體系，但新增配網企業在降低終端用戶用電成本、提升用電效率、推進全流程數字化等方面做了積極表率。盡管大多數新增配網企業處于長期虧損狀態，但是并沒有因為虧損而進行捆綁銷售、欺蒙客戶、任意漲價、或隨意斷電等行為。
如果中國能夠推行“輸配分開、輸配獨立”改革，新的法律及監管規則能夠確定，各級機構監管到位，也是完全可能形成各配網企業異地競爭，不但不會出現計劃經濟和一家壟斷下“電老虎”和各地的“小電虎”，反而會在安全、服務、技術、綠色和數字化等方面形成“萬馬奔騰”、“百舸爭流”的良性競爭局面。
配網社會投資是否會導致國家失去對配網的控制及國有資產流失？
電網資產屬于中央企業的核心資產，其核心功能是保障電力安全，并通過資產收入保障國有資產保值增值。
事實上，由各類社會資本投資的配網企業一樣可以保障電力安全，不會導致國家對配網的失控。
歐洲電力模式已經證明，無論是國有獨資或控股、私營控股、公私混營、公眾公司、甚至外資獨資或控股的配網企業，只要融入歐洲互聯電網體系，都將接受歐盟和各國能源法律法規的制約和監管，各自在安全、可靠、技術、服務、綠色發展等多維度比拼，“八仙過海各顯神通”，贏取上下游生態圈企業的認同、合作和支持，并沒有因為所有權歸屬引發任何系統性的電力安全問題與國家失控局面。
另外，迄今為止，中國459家增量配網也是各種所有制并存，并沒有帶來任何國家對配網管理的失控。
配網資產作為經營主體，以其流動性收入支撐其資產價值，其價值在資產或資本市場都有公正的對價和體現。歐洲所有配網企業都有對應的資產或資本市場價格，配網行業的兼并、收購與重組一直在進行中。資產價格隨行就市，有高有低，只要在公開市場進行正常交易的任何資產都不存在所謂流失問題。
中央企業配網資產一樣可以在公開市場有序漸進地拍賣、競買和交易。在分拆制度和監管框架下，其他中央企業、地方國企、上市公司、跨界企業、社會資本都可以在公開市場參與競拍和交易。盈利及潛在盈利的配網企業估價會高一些，而虧損或難以扭虧的配網企業，其資產價格有可能低于凈資產價格。
虧損企業無法通過收入和利潤回報來保障國有資產保值增值，如果繼續持有，其經營虧損將不斷擴大。即使國家不斷投入，最后仍難免破產清算，給國家造成更大的損失。“丑女先嫁”，將虧損資產優先拍賣，有利于虧損資產變成現金，及時止損。
當前，疫情引發經濟增長乏力，新增投資疲軟，中央與各地財政緊張，同時社會資本到處流竄甚至外逃。在這一特別時期，推動改革，設置標準、有順序推進中央企業配網資產市場化和社會化，讓社會資本有序進入配網固定資產，不僅可以大大增加中央財政收入，緩解中央財政收支壓力，降低中央企業配網資產虧損，而且可以留住資本、穩定資本，讓資本長期為配網現代化和數字化服務，豈不是一舉數得？
配網社會經營是否不會像央企國企那樣能夠堅決履行社會責任？
在重大危機面前，中央企業率先擔當。但僅僅依靠一二家集團，即使是巨無霸的中央企業，去解決全國性重大危機中的能源電力快速恢復，總是緩慢、滯后和不足的。
例如，2008年的南方地區冰凌雪災中，全國13個省市的輸配電力系統都受到影響，部分地區供電被迫中斷，全國停電縣（市）多達170個，停電范圍覆蓋全國3330多萬戶，約1.1億人口。從1月10日到3月8日，經過電網企業員工40余天的艱苦奮戰，受災電網才全面恢復正常運行。
在危機面前，如有更多的配網主體動員各方資源，全面預防、積極參與、主動應對、應急處理、危機干預，那么，動作可以更快、效率可以更高。
以飽受詬病的美國德州電網為例： 2021年2月，同樣經歷百年一遇的暴雪嚴寒天氣，全州發生嚴重的電網癱瘓，全州400萬戶居民平均停電達30小時，不少居民家用電力沒有得到恢復，生活在疫情、寒冷和饑餓的恐懼中，電網全面恢復經過近一周時間。
我們無意評價和比較危機應急的努力、效率和價值，但可以肯定的是，更多的專業化主體參與，更多的專業資源被動員，更短的時間恢復能源電力的供應，就能夠更有效地降低次生災害，減少人民傷亡與財產損失。
正如前述，在準入申請時，歐洲配網企業對雇員安全、健康管理、危機處置、能源效率、降碳安排、公平公正、脆弱人群管理等社會責任方面都有承諾，配網運營始終接受監督和考評。在面臨自然災害、氣候突變、電廠失誤、俄烏沖突等巨大事故與危機時，沒有也不可能有配網企業乘機漲價、不擔責任、甩鍋離場，更沒有乘國家之危、行業之危之際，以斷網斷線威脅，大發不義之財之先例。
不僅在歐洲，而且在“輸配分開，輸配獨立”分拆制度下的其他國家，無論是發達還是發展中國家，配網企業承擔并履行相應的社會責任都表現優良，無關其所有制屬性。反而是輸配一體化或輸配沒有獨立出來的電力模式，無關其所有制屬性，容易滋生“電老虎”生存的土壤，普遍出現電網企業員工整體福利（包括合法、非法與灰色的）大大高出競爭性行業或社會平均水平，具體可參見《電力大戰⑥：用戶權益保護，“三公”市場之初心？》中的電力模式一至六的描述。
歐洲經驗表明，在“輸配分開、輸配獨立”分拆制度下，只要在準入、承諾、監督、考評、定價等方面制定好相關標準、規范和獎罰機制，無論所有制權屬如何，配網企業都將會承擔相應的社會責任。
社會責任從來都不是國有企業的專利。
推動“輸配分開、輸配獨立”分拆改革，配網獨立經營的時機是否成熟？
讓業界非常意外的，電網企業雖然擁有龐大的輸配網資產，而且還承擔了交易市場外的所有保供業務，并配合了各項輔業全面進入上中下游產業，但是財務核算上，電網企業主營業務利潤微薄、甚至有虧損的可能。
根據2020和2021年電網企業年報測算，2020年及2021年，國家電網總資產分別約為4.35萬億及4.67萬億元，資產負債率均為56%，經營毛利率分別為1.3%和1.4%，ROE分別為2.1%和2.44%；南方電網總資產分別約為1.01萬億及1.08萬億元，資產負債率分別為60%及61.24%，經營毛利率分別為-0.3%和0.9%，ROE分別為1.8%和2.42%。
很遺憾，這兩年年報中配網資產并沒有分列，更沒有進行單獨的財務核算。根據以上數據粗略推斷，一是電網企業的配網業務并不盈利，大部分應該處于虧損狀態或虧損邊緣，回報遠低于同期銀行貸款利息，沒有完成國有資產保值增值的任務；二是電網企業微薄的利潤主要來源于輔助業務和其他投資，輸電主業貢獻不多。
配網業務財務上虧損，或導致電網企業新增投資中配網比重的下滑，這對未來鋪天蓋地的分布式可再生能源并網消納將是致命的遏制。另一方面，社會資本對配網資產又充滿熱忱，盡管增量配網普遍虧損，社會資本也不輕言退出，仍在期待頂層深化改革的方案。
如果輸配資產按照5:5進行大致模擬，預計到2022年底，二家電網企業配網資產規模達到近27000億元，凈資產達12000億元，如此規模的配網資產推向市場，這個“特大蛋糕”是甜的還是苦的？社會資本會不會熱買？時機是否成熟？
我們認為：
一是“輸配分開、輸配獨立”分拆改革，是新形勢下建立新型電力系統繞不過去的一道坎。或者說，分拆應是電網體制改革的核心，也是建立新型電力系統的基礎，改革宜早不宜遲，宜決不宜拖；
二是將配網資產推向市場，由社會投資與獨立經營，這是分拆改革的必由之路；
三是配網資產有市場溢價空間，業界與社會資本期待這一改革。12000億配網凈資產，雖然處于虧損或虧損邊緣，但是國家可套現，而且可以增值收回；
四是配網資產成功套現，并溢價收回，有助于緩解中央財政緊張狀況；同時，甩掉虧損包袱的電網企業可以集中輸電主業，盈利能力應會大增；
五是配網資產社會化投資，穩住了國內資本和國內投資，有助于資本回流并生根于中國；
六是根據準入承諾和規范考評，配網企業將加大網絡技術和數字化應用與升級，綠色能源、基礎設施及相關產業投資將逐步增加，有助于疫后經濟復蘇與能源轉型。
迄今為止，在電力市場化國家，經過長期的市場檢驗和改進，分拆被證明是最佳的制度安排。電力微網、互聯網、物聯網、人工智能等各種智慧化技術都可以在分拆制度下廣泛應用并迅速推廣。有人爭議，未來智慧化技術疊加中國現有電力豎井式管理，或可具有更大的優越性。遺憾的是，沒有任何技術能夠如此背書。
分拆改革恰逢其時，久拖不利；配網社會經營，不是洪水猛獸。
（本文經作者授權發布，僅代表作者觀點。作者單位為國合洲際能源咨詢院。該機構專注于石油、天然氣、煤炭、電力、可再生能源及氣候變化等相關領域的深度研究、評估和咨詢。）